Timo Kerttula

Vartioimisliikkeetkö poliisia korvaamaan?

Kehitys voi näyttää siltä, että poliisin tehtäviä olisi yhä enemmän annettu vartioimisliikkeille. Yksityistämistä ei kuitenkaan pidä nähdä siellä, missä sitä ei tosiasiassa ole tapahtunut.

Poliisia on perinteisesti pidetty yleisen järjestyksen ja turvallisuuden turvaavana linnakkeena. Vaikka ihmiset eivät osaisikaan kaikkia poliisin tehtäviä nimetä, useimmat kuitenkin tietävät, että juuri poliisin tehtävänä on huolehtia järjestyksen ylläpitämisestä. Kansalaisten luottamus verovaroin ylläpidettyyn poliisiin on Suomessa ylipäätään korkealla tasolla; sen tietävät kertoa erilaiset kyselyt.

Julkisen poliisin keskeistä roolia järjestyksen pitämisessä on pidetty ns. virkamieshallintoperiaatteen ilmentymänä. Periaatteella on tarkoitettu sitä, että oikeus julkisen vallan käyttöön on uskottu hallinto-oikeudellisessa virkasuhteessa olevien virkamiesten hoidettavaksi. Virkamieshallintoperiaatteella on katsottu parhaiten voitavan turvata se, että julkista valtaa käyttävät riittävän osaavat ja koulutetut henkilöt, jotka samalla ovat julkisen kontrollin kohteina.

Virkamieshallintoperiaatteen katsottiin ennen nykyistä perustuslakia ilmenevän välillisesti perustuslain säännöksistä. Sen vuoksi eduskunnan perustuslakivaliokunta suhtautui jo tuolloin kriittisesti julkisen vallan käyttöön liittyvien tehtävien antamiseen yksityisille tahoille ja asetti lausuntokäytännössään yksityistämiselle erilaisia rajoja. Varsinaisen ilmauksensa kirjoitetussa laissa virkamieshallintoperiaate sai kuitenkin vasta nykyisen perustuslain myötä. Virkamieshallintoperiaatetta ilmentää perustuslain 124 §:n säännös, jonka mukaan julkinen hallintotehtävä voidaan antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi eikä vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Säännöksessä on asetettu myös rajat julkisen hallintotehtävän yksityistämiselle: merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä voidaan näet antaa vain viranomaiselle. Perustuslain perusteluissa merkittävänä julkisen vallan käyttönä on pidetty mm. itsenäistä oikeutta voimakeinojen käyttöön.

Yksityiset turvallisuuspalvelut perustuslain kannalta

Vartioimisliikkeiden rooli julkisten hallintotehtävien hoitajina merkitsee poikkeusta virkamieshallintoperiaatteesta. Kun tällaisia tehtäviä esitetään laissa annettavaksi vartioimisliikkeille, perustuslakivaliokunta joutuu arvioimaan perustuslain 124 §:ssä esitettyjen edellytysten täyttymistä. Viime vuosina perustuslakivaliokunta onkin joutunut useita kertoja arvioimaan yksityisiä turvallisuuspalveluita koskevia lakeja perustuslain valossa. Viimeisen kymmenen vuoden aikana perustuslakivaliokunnan arvioitaviksi on saatettu mm. laki yksityisistä turvallisuuspalveluista, järjestyslaki ja nyt viimeisimpänä järjestyslain muutos, jolla mahdollistettiin vartioimisliikkeiden palveluksessa olevien järjestyksenvalvojien asettaminen sosiaali- ja terveydenhuollon toimipisteisiin, Kansaneläkelaitoksen toimipisteisiin, työvoima- ja elinkeinotoimistoihin, lentoasemille ja satamiin. Jo ennen nykyisen perustuslain voimaantuloa perustuslakivaliokunta arvioi hallituksen järjestyksenvalvojalakiesitystä virkamieshallintoperiaatteen näkökulmasta.

Yksityisiä turvallisuuspalveluita koskevat lait ovat läpäisseet perustuslakivaliokunnan seulan joko sellaisinaan tai vähäisin muutoksin. Järjestyksenvalvojalakiesityksestä antamassaan lausunnossa valiokunta korosti mm. järjestyksenvalvojille annettujen valtuuksien ajallisia ja tapauskohtaisia rajoituksia. Käsitellessään vartijoita koskevaa esitystä laiksi yksityisistä turvallisuuspalveluista valiokunta puolestaan katsoi, ettei kyse ole merkittävästä julkisen vallan käytöstä, koska vartijoille esitetyt valtuudet eivät merkittävällä tavalla poikkea ns. jokamiehen valtuuksista. Kun järjestyslailla mahdollistettiin vartioimisliikkeiden järjestyksenvalvojien asettaminen kauppakeskuksiin, liikenneasemille ja liikennevälineisiin, perustuslakivaliokunta muistutti siitä, etteivät järjestyksenvalvojille annettavat toimivaltuudet saaneet merkittävällä tavalla poiketa vartijoiden valtuuksista. Lisäksi valiokunta katsoi, että järjestyksenvalvojien toiminta voi näissä tapauksissa olla vain poliisin toimintaa täydentävää, mikä kirjattiinkin sittemmin lakiin.

Uutta aluevaltausta ei ole tapahtunut

Tämä kehitys näyttäisi äkkiseltään siltä, että poliisin tehtäviä on yhä enemmän ja enemmän annettu vartioimisliikkeille. Vartioimisliikkeet näyttäisivät saaneen lain tuen uusille aluevaltauksille. Esimerkiksi järjestyslain säätämisen yhteydessä eräät lehdet otsikoivat näyttävästi siitä, että vartioimisliikkeille ollaan antamassa osa poliisin tehtävistä. Jos lakimuutokset irrotetaan tapahtuneesta yhteiskunnallisesta kehityksestä ja todellisuudesta, voitaisiin todella päätyä sellaiseen johtopäätökseen, että vartioimisliikkeet ovat vallanneet alaa poliisilta.

Asia ei käsitykseni mukaan ole kuitenkaan näin yksinkertainen. Todellisuudessa kysymys on edellä mainituissa laeissa ollut joko aiemman oikeustilan vahvistamisesta tai sitten lain muuttamisesta siten, että se vastaa paremmin olemassa ollutta asiaintilaa. Voitaisiin jopa väittää, että mikään ei ole yksityisen turvallisuustoiminnan ja poliisin tehtävä- tai toimialueissa muuttunut näiden lakien säätämisen myötä. Kyse ei tosiasiassa ole ollut valtion perinteisten tehtävien antamisesta yksityiselle, koska valtio ei näiden "antamiensa" tehtävien hoitamisessa ole aiemminkaan ollut kovin aktiivinen.

Asiaa voidaan selventää esimerkkien avulla. Järjestyksenvalvojalaki ei olennaisesti muuttanut järjestyksenvalvojien oikeusasemaa siitä, miksi se oli määräytynyt jo 1960-luvulla julkisista huvitilaisuuksista annetussa laissa. Itse asiassa järjestyksenvalvojat – tai aiemmat järjestysmiehet – olivat voineet toimia jo 1920-luvulta lähtien erilaisissa huvi- ja iltamatilaisuuksissa. Vartijoita koskeneella lailla yksityisistä turvallisuuspalveluista oli ollut edeltäjäsäädöksiä jo 1940-luvulta lähtien. Kyse olikin pikemminkin siitä, että järjestyksenvalvojien ja vartijoiden perustuslaillista asemaa alettiin arvioida vasta 1990-luvun lopulta lähtien, kuin siitä, että yksityisille olisi tuolloin annettu uusia tehtäviä. Poliisi ei toki ole ennen näitä viimeisiä lakejakaan huolehtinut aktiivisesti esimerkiksi omaisuuden vartioinnista tai ravintolan järjestyksenvalvojan tehtävistä. Lait eivät siten merkinneet miltään osin poliisin toiminnan yksityistämistä.

Myöskään järjestyslain ja sen muutosten ei voida – toisin kuin julkisuudessa on toisinaan esitetty – katsoa ilmentäneen järjestyspoliisitoiminnan yksityistämistä. Sitä ei sinänsä voida kiistää, etteikö vartioimisliikkeiden järjestyksenvalvojatehtävissä olisi samanlaisia piirteitä kuin järjestyspoliisitoiminnassa. Uutta aluevaltausta järjestyslaki muutoksineen ei kuitenkaan ole yksityisille turvallisuuspalveluille merkinnyt: kyse on vain niiden aiemmin hoitamien tehtävien hoitamisesta uudella, tehtävän luonteelle paremmin sopivalla nimikkeellä. Esimerkiksi kauppakeskuksissa turvallisuudesta ovat aina huolehtineet pääosin yksityiset vartioimisliikkeet siitäkin huolimatta, että myös järjestyspoliisin partioita on alueilla tavattu. Vastaava pätee myös mm. sairaaloiden päivystyspoliklinikoihin. Uutta aluevaltausta ei siten ole tapahtunut eikä muutoksilla liene suurta vaikutusta yksityisten turvallisuuspalveluyritysten työntekijöiden kokonaismäärään. Osaa tehtävistä vain on alettu tai aletaan hoitaa järjestyksenvalvojan nimikkeellä aiemman vartijan nimikkeen sijasta.

Perusoikeudet vaarassa vain harvoin

On muistettava, että vain pieni osa yksityisten turvallisuuspalveluiden tehtävistä on sellaisia, joissa perusoikeusloukkausten vaara on tosiasiassa ilmeinen ja joiden sen vuoksi on syytä olla korostuneen kontrollin kohteena. Yleisö ja tiedotusvälineet mieltävät vartioimisliikkeiden tehtävän liittyvän useimmiten tavalla tai toisella järjestyksenpitoon. Tosiasiassa vaikkapa yrityksen pääkonttorin aulassa vieraita vastaanottavan vartijan tehtävässä ei kenenkään oikeusturva liene uhan kohteena. Vastaavalla tavalla autolla öisin teollisuusalueella kiertävän piirivartijan työssä merkittävimmässä asemassa on ovien lukitus, valojen ja kopiokoneiden sammuttaminen sekä muut palvelutehtävät. Rahaa kuljettavat arvokuljetusvartijat eivät uhkaa perusoikeuksia enempää kuin muutkaan autonkuljettajat, joskin heidän omat perusoikeutensa saattavat kuljetusten ryöstöalttiuden vuoksi olla normaalia suuremman uhkan kohteena.

Edellä esitetyllä en suinkaan tarkoita sitä, etteikö vartioimisliikkeiden ja muiden yksityisen turva-alan toimijoiden toiminnan perustuslainmukaisuutta ole syytä arvioida. Julkisen vallan käytön on aina oltava julkisen ja puolueettoman viranomaiskontrollin kohteena riippumatta siitä, käyttääkö julkista valtaa viranomainen vai yksityinen taho. Tarkoitan vain sitä, että asioita olisi arvioitava niiden oikeaa taustaa vasten. Poliisitoiminnan yksityistämistä ei olisikaan syytä nähdä siellä, missä sitä ei tosiasiassa ole tapahtunut. Sen sijaan silloin, jos keskustelun kohteena ovat esimerkiksi vankikuljetusten tai päihtyneiden säilöönoton kaltaiset, perinteisesti viranomaisten hoitamat tehtävät, yksityistämisen etuja ja haittoja on huolellisesti punnittava.

Kirjoittaja toimii hallintopäällikkönä Securitas Oy:ssä ja on väitellyt syyskuussa 2010 oikeustieteellisellä väitöskirjallaan "Vartijat ja järjestyksenvalvojat julkisen vallan käyttäjinä".

Haaste 4/2010

 
Julkaistu 13.12.2010