Seppo Ruotsalainen

Terrorismin torjunta ennalta ehkäisevää yhteistyötä

Valtioneuvosto hyväksyi maaliskuussa 2010 ensimmäisen kansallisen terrorismin torjunnan strategian. Suomessa terrorismin torjunnan painopiste on ennalta estävässä toiminnassa. Strategia ohjaa viranomaisten varautumista ja yhteistyötä terrorismin torjunnassa.

Terrorismi-sanalla on voimakas poliittinen ja normatiivinen lataus. Sen määritelmästä ei vallitse yksimielisyyttä. Terrorismin tuomittavuudesta sen sijaan vallitsee sangen laaja yksimielisyys. EU:lle terrorismi on merkinnyt lainmuutoksia ja turvallisuuspoliittisen ajattelumallin muutosta. Sisäinen turvallisuus on noussut agendan kärkeen. Suomeen kohdistuva terrorismin uhka on vähäinen, mutta ei olematon. Moniin muihin EU:n jäsenmaihin verrattuna Suomen tilannetta voidaan pitää kuitenkin ihanteellisena. Emme kuitenkaan ole immuuneja terrorismille. Toisen valtion tapahtumilla saattaa olla joko välittömiä tai välillisiä vaikutuksia myös Suomessa.

Terrorismin uhkaa ei voi sen globaalin luonteen vuoksi tarkastella vain jäsenmaiden kansallisen turvallisuuden haasteena. Sen sijaan sitä tarkastellaan kollektiivisena uhkana, johon vastaaminen edellyttää jäsenmailta kollektiivisia toimenpiteitä. EU:n neuvoston vuonna 2005 hyväksymä terrorisminvastainen strategia ja siihen liittyvä toimintasuunnitelma muodostavat perustan EU:n jäsenmaiden kollektiiviselle terrorismin torjunnalle.

EU:n terrorismin torjunnan strategian keskeisenä tavoitteena on kansainvälisen yhteistyön edistäminen ja lainsäädännön yhtenäistäminen. Strategian toimenpidesuositukset perustuvat kollektiiviseen tilannekuvaan. Tietojenvaihto niin jäsenmaiden kuin instituutioiden välillä on avainasemassa. EU:n terrorismin torjunnan koordinaattori laatii kuuden kuukauden välein raportin strategian täytäntöönpanosta sekä ajankohtaisista toimenpidesuosituksista.

EU:n komissio arvioi säännöllisesti jäsenmaiden terrorismin torjunnan eri osa-alueiden rakenteita ja järjestelyjä. Tavoitteena on EU:n toimenpidesuositusten täytäntöönpanon seuranta sekä parhaiden kansallisten käytäntöjen saaminen muiden jäsenmaiden käyttöön. Suomea koskevassa maaraportissa varautumisen ja seurausten hallinnan rakenteita pidettiin selkeinä, yksinkertaisina ja tehokkaina. Resurssien rajallisuuden vuoksi tehokkuutta haetaan laajan ja intensiivisen viranomaisyhteistyön kautta.

EU:ssa al-Qaedasta innoituksensa saavaa terrorismia pidetään edelleen suurimpana uhkana. Millään organisaatiolla ei ole monopolia terrorismiin ja tästä syytä jäsenmaiden tulee huomioida myös muut mahdolliset trendit. Terrorismin uhkaa voidaankin pitää moniulotteisempana ja hankalammin havaittavana kuin aikaisempina vuosina.

Europolin laatiman terrorismin tilanneraportin TE-SATin mukaan terrori-iskujen, suunnitelmien ja pidätysten määrä on vähentynyt Euroopassa viimeisten vuosien tarkastelujaksolla. Tämä ei kuitenkaan välttämättä tarkoita, ettei olisi muita seikkoja, jotka osoittaisivat terrorismin uhan olevan edelleen korkealla Euroopassa. Tilastot eivät välttämättä anna oikeaa kuvaa tilanteesta. Menestyksekäs terrorismin torjunta perustuu ajantasaiseen ja kokonaisvaltaiseen kansainväliseen ja kansalliseen tilannekuvaan.

Suomen strategian valmistelu

Liian voimakas kontrollipoliittinen terrorismin torjunta lisää terrorismia. Suomi on päättäväisesti korostanut kansainvälisen yhteistyön, kollektiivisten toimenpiteiden, demokratian ja ihmisoikeuksien, viranomaisyhteistyön sekä kansalaisyhteiskunnan merkitystä terrorismin torjunnassa. Terrorismin torjunta on nimenomaisesti ennalta ehkäisevää yhteistyötä. Suomen kansallinen terrorismin torjunnan strategia nojautuukin edellä mainittuihin seikkoihin.

Valtioneuvosto on linjannut terrorismin torjuntaa ja sen kehittämistä vuoden 2009 turvallisuus- ja puolustuspoliittisessa selonteossa, vuoden 2006 yhteiskunnan elintärkeiden toimintojen turvaamista koskevassa strategiassa sekä vuoden 2008 sisäisen turvallisuuden ohjelmassa. Valtioneuvoston turvallisuus- ja puolustuspoliittisessa selonteossa todettiin, että Suomi laatii kansallisen terrorismintorjunnan strategian, jossa määritellään ja selkeytetään viranomaisten vastuut ja roolit terrorismin torjunnassa.

Sisäasiainministeriön kesäkuussa 2009 asettama työryhmä valmisteli strategian, johon sisällytettiin kansallisen tavoitetilan lisäksi kuvaus eri viranomaisten toimialojen kytkennöistä terrorismin torjuntaan. Strategiatyön yhteydessä määriteltiin Suomen terrorismin torjunnan nykytila, laadittiin uhka-arvio ja arvioitiin lähiajan kehitysnäkymät sekä näihin perustuvat keskeiset toimintaperiaatteet ja lainsäädännölliset muutostarpeet. Strategia sisältää viisi strategista linjausta ja 14 toimenpidettä, jotka on aikataulutettu ja vastuutettu eri viranomaisille. Laajapohjaisessa työryhmässä olivat edustettuina terrorismin torjuntaan ja ennalta ehkäisyyn osallistuvat ministeriöt sekä keskusvirastot.

Eri toimijoiden yhteistyö keskeistä

Maaliskuussa 2010 valtioneuvosto hyväksyi periaatepäätöksellään kansallisen terrorismin torjunnan strategian. Suomen kansallinen strategia nojaa EU:n neuvoston vuonna 2005 vuonna hyväksymän terrorismin torjunnan strategian mukaisesti neljään peruspilariin: ennaltaehkäisyyn, toiminnan estämiseen, suojaukseen sekä varautumiseen ja seurausten hallintaan.

Strategian keskeisenä tavoitteena on korostaa ennalta ehkäiseviä toimenpiteitä, viranomaisten välistä tiedonvaihtoa ja yhteistyötä. Kansainvälisen ja kansallisen viranomaisten välisen tiedonvaihdon ja yhteistyön avulla kyetään tunnistamaan paremmin uhkia ja riskejä sekä puuttumaan niihin. Keskeistä on estää suuntautumista terrorismiin puuttumalla niihin terrorismia edistäviin tekijöihin, jotka voivat johtaa väkivaltaiseen radikalisoitumiseen ja terroristiryhmiin värväytymiseen. Viranomaisten operatiivisessa toiminnassa terroristiseen toimintaan kytkeytyvien tahojen toimintaa seurataan, selvitetään ja estetään terrorismin rahoitus. Varautumisen lähtökohtana ovat yhteistyö ihmishenkien ja omaisuuden pelastamiseksi. Lisäksi mahdollisen terrori-iskun seuraukset ja jälkivaikutukset pyritään minimoimaan tekemällä koordinoituja ja tehokkaita vastatoimia sekä vastaamalla koti- ja ulkomailla iskusta kärsineiden suomalaisten tarpeisiin.

Kesäkuussa 2010 asetetun terrorismin torjunnan yhteistyöryhmän tehtävänä on koordinoida viranomaisyhteistyötä ja varautumistoimien yhteensovittamista terrorismiin liittyvissä kysymyksissä. Keskeisimpänä tehtävänä on koordinoida kansallisen terrorismin torjunnan strategian ja kehittämisehdotusten toimeenpanoa. Suojelupoliisin laatimaa Euroopan ja Suomen terrorismin tilannekuvaa käsitellään yhteistyöryhmän toiminnassa säännöllisesti. Edellä mainitun perusteella yhteistyöryhmä voi tehdä tarvittavia toimenpide-ehdotuksia.

Poliisilla on Suomessa perustehtävänsä mukaisesti päävastuu terrorismin torjunnasta. Tehokas terrorismin torjunta edellyttää poliittisen tason, valtio- ja kuntasektorin sekä kansalaisyhteiskunnan ja elinkeinoelämän tiivistä, jatkuvaa ja johdonmukaista yhteistyötä. Terrorismin uhkan ja toimintaympäristön jatkuva muutos edellyttää viranomaisilta monimuotoista ja säännöllistä arviointia, seurantaa ja kohdentamista harkitusti kansallisen terrorismin torjunnan strategian asettamissa puitteissa. Terroritekojen yhteiskunnalle ja kansalaisille aiheuttamat välittömät ja välilliset vahingot ovat merkittäviä. Onkin ensiarvoisen tärkeää, että terrorismia kyetään ennalta ehkäisemään mahdollisimman tehokkaasti.

Tehokkuuden arviointi vaikeaa

Mikä sitten toimii terrorismin torjunnassa? Kuinka ylläpidetään tasapaino kansalaisten perusoikeuksien ja turvallisuusintressien välillä? Terrorismin torjunnassa on kyettävä toimimaan länsimaisia arvoja kunnioittavalla tavalla syyllistymättä ylilyönteihin. Terrorismin torjunnan tehokkuutta ja purevuutta on kuitenkin vaikea arvioida. Ei ole olemassa universaalia mallia ja mittareita toimenpiteiden vaikutuksen arvioimiseksi. Määrällisiä mittareita ei voida käyttää, sillä yksikin isku olisi liikaa. On haasteellista tarkastella, onko toimenpiteillä todellista syy-seuraussuhdetta.

EU:n jäsenmaiden yhteiskunnalliset rakenteet ja tilanne poikkeavat merkittävästi toisistaan. Kollektiivisen uhkakuvan ja toimenpidesuositusten lisäksi, terrorismia ja terrorismin uhkaa tulee tarkastella erityisesti suomalaisen yhteiskunnan kontekstissa ja suomalaisen yhteiskunnan sisäisen turvallisuuden näkökulmasta. Turvallisuuskulttuuri ei saa rakentua mielikuvien varaan. Todellisuus on kuitenkin, että terrorismin uhkasta on tullut osa arkipäiväämme – halusimme sitä tai emme.

Kirjoittaja on poliisitarkastaja Poliisihallituksessa.

Haaste 4/2010

 
Julkaistu 13.12.2010