Ulla Palonen

Järjestäytyneen rikollisuuden torjunta strategioissa

Artikkelissa tarkastellaan EU:n ja Suomen oikeus- ja sisäasioiden strategioita rajat ylittävän järjestäytyneen rikollisuuden torjunnan kannalta. Strategiat kertovat siitä, mihin suuntaan kehitystä halutaan ohjata ja millaisiin uhkakuviin viranomaistasoilla varaudutaan.

Globalisaation myötä kansainvälinen kaupankäynti ja liikkumisvapaus ovat laajentuneet. Samalla järjestäytyneen rikollisuuden toiminnot ovat levittäytyneet aikaisempaa laajemmalle alueelle ja monipuolistuneet. Kun yhteiskunnan tietyt kontrollit ovat poistuneet, rikoksentekomahdollisuudet ovat lisääntyneet. Myös poliisitoiminnan on kehityttävä vastaamaan uusiin uhkakuviin, kuten rajat ylittävään järjestäytyneeseen rikollisuuteen.

EU on muodostanut uudenlaisen turvallisuusympäristön. 2000-luvulla oikeus- ja sisäasiat ovat nousseet unionin integraation painopistealueeksi ja EU pyrkii profiloitumaan "vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueella". Tämä tarkoittaa poliisi- ja tulliyhteistyötä sekä yhteistyötä siviili- ja rikosoikeuden aloilla. Lisäksi Lissabonin sopimus vaikuttaa näiden alojen määräyksiin ja luo EU:lle mahdollisuudet toimia tehokkaammin ja kattavammin tällä alueella.

Järjestäytyneen rikollisuuden toiminta muuttunut

Rajat ylittävä järjestäytynyt rikollisuus on monimuotoinen ilmiö, eikä sen määrittely ole yksimielistä. EU:n määritelmän mukaan järjestäytyneeseen rikollisuuteen liittyy vähintään kahden henkilön pitkäaikaista yhteistyötä. Järjestäytynyttä rikollisryhmää epäillään vakavista rikoksista ja sen toimintaa leimaavat mm. väkivallan ja rahanpesun käyttö. Ryhmät ovat hierarkkisia tai verkostomaisia, ja niiden tarkoitus on tuottaa jäsenilleen voittoa ja/tai valtaa rikollisen ja laillisen toiminnan kautta. Ryhmien toiminta voi olla paikallista, kansallista tai rajat ylittävää.

Strategioiden mukaan rajat ylittävän järjestäytyneen rikollisuuden toiminnassa on tapahtunut ammattimaistumista, verkottumista sekä laillisen ja laittoman toiminnan yhteenkietoutumista. Asiakirjoissa alleviivataan myös sitä, että Suomessa näkyvät entistä enemmän muualta johdetun rikollisuuden ilmiöt. Näitä ovat mm. Suomen kautta tapahtuva huumaus- ja muiden kiellettyjen aineiden ja laittomien tuotteiden kuljetus, laiton maahantulo, paritus, väärennettyjen eurojen levittäminen tai ulkomailta Suomeen suuntautuva omaisuusrikollisuus.

Sisäisen turvallisuuden painoarvo turvallisuuspolitiikassa on kasvanut, kun rajojen yli heijastuvat muut kuin sotilaalliset turvallisuusongelmat ovat lisääntyneet. Sisäasiainministeriön strategioiden mukaan järjestäytyneen rikollisuuden tunkeutuminen lailliseen liiketoimintaan on jo saanut huolestuttavia piirteitä. Etenkin rakennus-, telakka- ja siivousaloilla järjestäytyneen rikollisuuden hallussa olevat yritykset toimivat pimeän työvoiman käyttäjinä, välittäjinä sekä kuittikauppiaina. Poliisi on tutkinut laajoja työrikostapauksia, joissa rikosnimikkeenä on ollut kiskonnantapainen työsyrjintä. Strategioissa torjunnan kannalta keskeistä onkin se, että järjestäytyneen rikollisuuden leviäminen yhteiskunnan laillisiin rakenteisiin kyetään estämään.

Torjunnassa tarvitaan monenvälistä yhteistyötä

Kansallisesti strategiat korostavat järjestäytyneen rikollisuuden torjunnassa rikosten ennalta estämistä ja haittojen minimoimista. Järjestäytyneen rikollisuuden leviämisen estämiseksi tulee puuttua sitä ruokkivaan oheisrikollisuuteen ja rikoksella hankittuun taloudelliseen hyötyyn sekä estää rikollisryhmiin rekrytoimista. EU-tasolla ensisijaiseksi tavoitteeksi on asetettu tietämyksen lisääminen sekä tietojen keruun ja analysoinnin kehittäminen. Tavoitteena on myös järjestäytyneen rikollisuuden tehostettu torjunta, joka sisältää mm. Suomessa jo sovellettavan PTR-yhteistoiminnan (poliisi, tulli ja rajavartiosto), rikollisuus- ja rikoksentorjuntavaikutusten arvioinnin, lahjonnan vastaiset toimet, julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuussuhteet, yhteisten tutkintaryhmien käytön sekä rikoksen tuottaman hyödyn jäädyttämisen ja menetetyksi tuomitsemisen.

EU:n turvallisuusstrategiassa todetaan, että EU:n välineiden välillä ja yksittäisten jäsenvaltioiden ulkoisten toimien kohdalla tarvitaan yhdenmukaisuutta. Tutkimustulokset sekä strategiat korostavat sitä, kuinka turvallisuusuhkat ovat yhteisiä uhkia. Tästä seuraa, että EU:n on pyrittävä saavuttamaan tavoitteensa monenvälisellä yhteistyöllä. Lisäksi yhdistettyjen ja yhteisten voimavarojen järjestelmällisellä käytöllä pyritään vähentämään päällekkäisyyksiä ja yleiskustannuksia sekä lisäämään toimintakykyä. Strategioissa tähdennetään sitä, että järjestäytyneen rikollisuuden verkottuessa ja ammattimaistuessa myös poliisitoiminnan tulee erikoistua ja verkottua. Järjestäytynyt rikollisuus ei kunnioita kansallisia tai hallinnollisia rajoja, minkä vuoksi sen torjunnan tulee ylittää hallinnon ja valtioiden rajat.

Tuoreessa tutkimuskirjallisuudessa ilmaistaan enemmän epäilyjä eurooppalaisen poliisiyhteistyön toimivuudesta kuin strategioissa esitettiin. Järjestäytynyt rikollisuus on kirjallisuuden mukaan käsitteenä poliittisen tason retoriikkaa, jonka kytkennät lainvalvontaviranomaisten arkipäivään ovat etäisiä. Vaikka EU:ssa on useita sopimuksia ja järjestelmiä, joilla pyritään vähentämään rikollisuutta, terrorismia ja laitonta maahanmuuttoa, niiden tavoitteet voidaan saavuttaa vain siinä tapauksessa, että poliittisiin päätöksiin perustuvat instrumentit toteutetaan jäsenvaltioissa. Järjestäytyneen rikollisuuden vastaista toimintaa on osin leimannut myös lainvalvontaviranomaisten välinen kilpailu niin kansallisella kuin kansainväliselläkin tasolla. Lisäksi jäsenmaat eivät välttämättä lähetä kattavia tietoja luottamuspulan takia.

Yhteenvetona voidaankin sanoa, että strategiatasolla ei huomioida tarpeeksi yhteistyön haasteita. Näen, että asia johtuu ainakin neljästä seikasta: poliisitoiminnan kuulumisesta valtion suvereniteetin ytimeen, unionin sosialisaation kehittymättömyydestä, rakenteellisen muutoksen alkuvaiheesta sekä tutkimusaineiston ja -kirjallisuuden erilaisesta tehtävästä.

Tiedonkulku olennaista

Poliisi 2020-raportissa todetaan, että uudet uhkakuvat edellyttävät viranomaisten yhteistä suunnittelua ja torjuntatoimien koordinointia sekä resurssien jakamista. Keskeistä on tiedon kulku eri viranomaisten välillä ja tilannekuvan saatavuus. Strategioissa korostetaan myös tuloksellisuutta yhteistyön kannustimena. Järjestäytyneen rikollisuuden torjunnassa tuloksellisuus muodostuu niin monesta tekijästä, ettei onnistumisia voida lukea yksittäisen toimijan ansioksi. Suomessa keskeinen yhteistoimintamuoto torjunnassa on PTR-yhteistyö, jonka myös valtiontalouden tarkastusvirasto on arvioinut hyväksi. PTR-toiminta liittyy pitkälti tietojohtoisuuteen, joka on vahva kehityslinja nykyisessä poliisitoiminnassa. Sillä tarkoitetaan mm. analyysitoimintaa ja sen hyödyntämistä päivittäisen toiminnan suunnittelussa ja strategisessa päätöksenteossa.

Etenkin EU-tason strategioissa nostetaan tietojenvaihto yhdeksi vahvimmista välineistä rajat ylittävän rikollisuuden torjunnassa. Ajatuksena on, että tehokas torjunta edellyttää ajantasaista kokonaiskuvaa rikollisuudesta. Asiakirjoissa esitetään myös pyrkimyksiä muodostaa eri tahoilta kerättävän aineiston perusteella analysoitu sektorikohtainen tilanne- ja uhkakuvaraportointi. Tämä edellyttää tiedustelutietojen tehokkaampaa välittämistä jäsenvaltioiden välillä. Turvallisuusuhkien yhteisen arvioinnin nähdään olevan oleellinen perusta yhteiselle toiminnalle.

Oikeuskulttuurin yhtenäistäminen hankalaa

Tukholman ohjelmassa alleviivataan oikeuskulttuurin yhtenäistämistä. Jäsenvaltioiden oikeusjärjestelmien väliset erot eivät saa vaikeuttaa rajat ylittävän rikollisuuden torjumiseksi toteutettavia oikeudellisia toimenpiteitä. Lisäksi vastavuoroisen tunnustamisen periaate on edellytys unionin yhdentymiselle oikeusasioissa. Poliisin ja valtion tiivis yhteenkuuluvuus aiheuttaa kuitenkin väistämättä rajoituksia ylikansallisen poliisitoiminnan rooliin. Kehitys oikeus- ja sisäasioissa onkin ollut kaksitahoista. Toisaalta unionille on hyväksytty yhä keskeisempi rooli sisäisen turvallisuuden kysymyksissä, mutta toisaalta tälle kehitykselle on asetettu ehtoja ja rajoja. Kyse on pohjimmiltaan siitä, miten toimivaksi jäsenvaltioiden keskinäinen yhteistyö, tietojenvaihto ja rajat ylittävä operatiivinen toiminta käytännössä saadaan. Strategiat jättävät epäselväksi sen, miten käytännön tasolla voidaan rakentaa yhtenäistä oikeuskulttuuria, jossa yhdistyvät jäsenvaltioiden oikeusjärjestelmien monimuotoisuus ja toisaalta eurooppalaisen oikeuden mukanaan tuoma yhtenäisyys.

Tutkimuksessa tarkasteltiin seuraavia strategioita: Kansallinen terrorismin torjunnan strategia (2010), Tukholman ohjelma (2009), Suomen turvallisuus- ja puolustuspoliittinen selonteko (2009), Poliisi 2020-raportti (2009), OCTA-raportit (2008 & 2009), Sisäisen turvallisuuden ohjelma (2008) ja siihen kuuluva asiantuntijaryhmän loppuraportti Järjestäytyneen rikollisuuden ja terrorismin torjunta (2008), Lähipoliisitoiminnan strategia (2007), Huumausaine- ja järjestäytyneen rikollisuuden torjunnan tehostaminen (2007), Haagin ohjelma (2004) sekä Euroopan unionin turvallisuusstrategia (2003).

Artikkeli perustuu kirjoittajan tutkimukseen: Turvallisuusympäristön muutos diskurssina. Oikeus- ja sisäasioiden strategiat, järjestäytynyt rikollisuus ja poliisitoiminta. Poliisiammattikorkeakoulun raportteja 90/2010.

Haaste 4/2010

 
Julkaistu 13.12.2010