Riikka Kostiainen

EU valtaa rikosoikeuden kenttää

Kriminaalipolitiikan vaikuttajia -sarjassa on haastateltavana lainsäädäntöjohtaja Asko Välimaa oikeusministeriöstä. Hän pitää suomalaista rikoslainsäädäntöä varsin laadukkaana. Se tiedetään herkäksi alueeksi, jolla muutokset on pohdittava tarkoin. Hänen mielestään lainsäädäntö saadaan vielä paremmaksi käymällä enemmän yhteiskunnallista keskustelua, esimerkiksi järjestämällä perusteelliset lausuntokierrokset. Luonnollisesti kyse on myös riittävistä resursseista. Iso haaste nykyään on EU-perusteisen rikoslainsäädännön lisääntyminen.

Asko Välimaa on työskennellyt oikeusministeriön lainvalmisteluosaston rikos- ja prosessioikeuden yksikössä vuodesta 1997 lähtien, viimeiset kaksi ja puoli vuotta lainsäädäntöjohtajana. Hänen valmisteltavanaan ovat olleet mm. rikosprosessin tarkistaminen, oikeudenkäynnin julkisuus, ryhmäkanne ja lähestymiskielto. Ennen ministeriötä hän toimi asianajotoimistossa, Helsingin yliopiston opettajana ja tutkijana sekä korkeimman oikeuden esittelijänä.

Tällä hetkellä yksikön ja koko oikeusministeriönkin isoin hanke on esitutkinta-, pakkokeino- ja poliisilainsäädännön kokonaisuudistus. Toimikunta luovutti mietintönsä keväällä, lausuntokierros pidettiin kesällä ja parhaillaan oikeusministeriön ja sisäasiainministeriön yhteisessä virkamiestyöryhmässä työstetään hallituksen esitystä ja yritetään sovittaa lausuntoja yhteen. Uudistus on hallitusohjelmahanke ja jotta eduskunnallekin jäisi aikaa käsitellä sitä ennen 2011 vaaleja, tarkoitus on saada esitys valmiiksi ennen kesää. Välimaa arvioi aikataulun olevan mahdollinen vaikkakin tiukka. Vaikeita asiakysymyksiä on vielä auki ja tekniset asiat, kuten tiiliskiven paksuisen esityksen kääntäminen ruotsiksi, ottavat oman aikansa.

Muita kotimaisia teemoja yksikön työlistalla tällä hallituskaudella ovat mm. olleet läheissuhdeväkivalta, lapsiin kohdistuvat seksuaalirikokset, tulliselvitysrikokset ja eläinsuojelu. Marraskuussa voimaan tulleet alkoholirikokset olivat perua rikoslain kokonaisuudistuksesta. Siitä on jäljellä vielä uudistuksen loppuunsaattaminen – käytännössä rikoslain lukujen uudelleen järjestäminen – joka on parhaillaan selvitysmiehen tehtävänä. Kaikkiaan yksikössä on vireillä useita kymmeniä lainsäädäntöhankkeita.

Valmistelussa kuultava laajasti eri tahoja

Viime aikoina kaikki merkittävät rikoslainsäädäntöhankkeet on valmisteltu työryhmissä ja niistä on pidetty lausuntokierrokset. Oikeusministeriön virkamies valmistelee itsekseen korkeintaan aivan teknisen muutoksen. Työryhmämietintö on harvoin lopullinen lakiteksti.

– Vaihtelee tapauskohtaisesti, kuinka paljon esityksiin tulee lausuntokierroksen jälkeen tai eduskunnassa muutoksia. Jos työryhmä on ollut yksimielinen ja siinä on ollut edustettuina riittävästi eri tahoja, sen esitys yleensä pitää paremmin. Jatkovalmistelu tietenkin vaikeutuu, jos työryhmämietintö on erimielinen, kuten esimerkiksi tässä esitutkinta- ja pakkokeinolainsäädännön uudistuksessa. Lausuntokierroksella lausujat saavat eriävistä mielipiteistä lisäpontimia ja tulee paljon erilaisia näkemyksiä. Silloin on pakko tehdä joitain muutoksia, jotta päästään konsensukseen, jota kuitenkin tavoitellaan, Asko Välimaa kertoo.

Hän näkee esityksen sitä valmiimmaksi, mitä enemmän siitä on ollut eri näkemyksiä. Sillä tavoin kannanottajat joutuvat pohtimaan oman ajatuksensa painavuutta muiden näkemyksiä vasten. Vaikkei oma näkemys asiasta muuttuisi, perustelut kuitenkin rikastuvat. Pohdinta onnistuu yleensä paremmin työryhmätyöskentelyssä kuin julkisessa keskustelussa.

– Lakihankkeeseen liittyy niin paljon teknisiä ja muita yksityiskohtia, että julkisuudessa voidaan käsitellä vain pintaa. Tietenkin kysymys voi olla hyvin keskeisestä asiasta, mutta lainsäädäntömielessä hankkeen toteuttamisen yksityiskohdat voivat olla paljon vaikeampia kuin poliittiset linjaukset. Lisäksi mediaa kiinnostavat kysymykset tuntuvat vievän kaiken julkisuuden. Esimerkiksi esitutkinta- ja pakkokeinolakikeskustelu on rajoittunut lähdesuojakysymykseen – josta oli yksi sivu tuhannen sivun paketissa.

Poliittiset intressit vaikuttavat myös rikoslainsäädäntöön. Välimaa kertoo, että lainsäädäntöhankkeet tulevat toisinaan hallitusohjelmasta, joka heijastelee poliittista tahtoa. Myös ministerin omat mieltymykset vaikuttavat. Tietenkin aloitteita tulee myös lainvalmistelijoita itseltään ja lisäksi toiveita ja palautetta saadaan monenlaisilta tahoilta sekä median kautta että suoraan. Oikeusministeriössä sitten arvioidaan, onko ehdotukselle syytä tehdä jotain. Ministeri kuitenkin viime kädessä linjaa, mitä asioita viedään eteenpäin.

Lissabonin sopimus tuo isoja muutoksia

Asko Välimaa muistuttaa realiteetista, että mahdollisuudet puhtaasti kotimaiseen päätöksentekoon rikoslainsäädännössä vähenevät koko ajan, koska EU:n ja myös muiden kansainvälisten instrumenttien kautta tulee yhä enemmän asioita, jotka täytyy toteuttaa täällä.

Hänen mukaansa EU:ssa on tehty toistaiseksi noin 15 aineellista rikoslainsäädäntöä eli tunnusmerkistöjä koskevaa puitepäätöstä ja parisenkymmentä vastavuoroisen tunnustamisen instrumenttia. Tällä hetkellä rikosoikeuden puolella ovat käsittelyssä ihmiskauppaa ja lasten seksuaalista hyväksikäyttöä koskevat puitepäätökset. Rikosprosessipuolella on vireillä useita asioita, jotka koskevat kansainvälistä yhteistyötä ja vastavuoroista tunnustamista. Oikeusministeriö on mukana Brysselissä instrumentteja koskevissa neuvotteluissa. Hyväksymisen jälkeen puitepäätös täytyy panna täytäntöön eli käytännössä on kirjoitettava hallituksen esitys, jossa puitepäätöksen sisältö muutetaan rikoslain säännöksiksi.

Tähän saakka puitepäätökset ovat vaatineet jäsenvaltioiden yksimielisyyden, mutta Lissabonin sopimuksen myötä oikeusperusta muuttuu ja päätökset tehdään määräenemmistöllä. Se tarkoittaa, että päätösten tueksi tarvitaan 55 prosenttia jäsenvaltioista, ja näiden valtioiden on edustettava vähintään 65 prosenttia EU:n väestöstä.

– Määräenemmistöpäätösten tuloa en suuremmin pelkää, koska tähän asti olemme saaneet neuvotteluissa oman näkemyksemme läpi aika hyvin. Varmaan pystymme siihen edelleen, jos meillä on tarpeeksi vakuuttavat argumentit, Välimaa arvioi.

Lissabonin sopimuksessa on uutta myös yhteispäätösmenettely, jonka myötä Euroopan parlamentti on voimakkaammin mukana rikosoikeusasioissa kuin aikaisemmin. Lisäksi EU:n toimivalta rikosoikeudessa laajenee useammille sektoreille. Merkittävä on myös se tavoite, että puitepäätökset pitää muuttaa seuraavan viiden vuoden aikana uuden oikeusperustan mukaisesti direktiiveiksi. Välimaata huolestuttaa selviäminen tästä työmäärästä, kun se kaiken lisäksi voi tarkoittaa uusia neuvotteluja niiden sisällöstäkin.

– En pidä ollenkaan mahdottomana, että puitepäätöksiä avataan ja neuvotellaan uudelleen, koska osa niistä on hyväksytty ennen edellistä isoa laajentumista. Näin ollen 12 uusinta jäsenvaltiota ei ole ollut sopimassa niistä. Myöskään Euroopan parlamentti ei ole päässyt sanomaan niihin paljon. Aikamoinen työmäärä on edessä, kun kaikki direktiivit ensin neuvotellaan uudelleen ja sitten ne pitää vielä panna täytäntöön Suomessa. Kaikki tietenkin joutuvat tekemään saman, mutta pienessä maassa täytyy tehdä paljon pienemmällä valmistelijajoukolla yhtä paljon lakeja kuin suuressa maassa.

Komission valmistelua kehitettävä

EU:ssa rikoslainsäädännön perusvalmistelun tekee pääasiassa komissio. Komission omissa käsissä on, kuinka paljon se konsultoi jäsenmaita ja intressiryhmiä ennen ehdotuksensa antamista. Usein tämä jää kuulemistilaisuuden järjestämiseen Brysselissä. Tosin komissiolla on käytössään myös nettisivut, joilla kerätään näkemyksiä ja joilla jokainen voi käydä. Komission annettua ehdotuksensa se käsitellään neuvoston työryhmissä ja Euroopan parlamentissa. Tässä vaiheessa jäsenvaltiot pääsevät sanomaan ehdotuksesta omat näkemyksensä.

– Ainakin tähän asti komissiolta tullut ehdotus on ollut hyvin erinäköinen kuin se, mikä lopulta on hyväksytty. Olemme yrittäneet esittää komissiolle, että jo ennen ehdotuksen antamista pitäisi käydä enemmän keskustelua. Usein käytännössä ehdotuksen viime kädessä kirjoittaa yksi komission virkamies, joka ymmärtää kyllä oman kotimaansa oikeusjärjestelmän, mutta komissiossa pitäisi olla sellaiset resurssit, että nähdään heti, mitä ehdotus tarkoittaa käytännössä 27 jäsenvaltiossa. Toivon että tähän panostetaan, vaikka se on vaikeaa.

Ylipäätään komissio on Asko Välimaan mukaan suuren ja vaativan tehtävän edessä, kun EU-perusteisen rikoslainsäädännön määrä kasvaa. Hän kantaa huolta myös siitä, kuinka hyvin komissiossa ollaan perillä esimerkiksi rationaalisesta kriminaalipolitiikasta. Paitsi tunnusmerkistöjä myös rangaistusasteikkoja on jossain määrin harmonisoitu. Tähän asti EU-tasolla on yleensä säädetty vain minimimaksimista eli siitä kuinka monta vuotta ankarimman rangaistuksen tulee vähintään olla. Jos se menee tätä tarkemmaksi, se voi tarkoittaa isoja muutoksia. Välimaa ei usko, että heti alussa tässä mitään tapahtuu, mutta rangaistustasoista määrääminen on merkittävä asia.

– Olemme yrittäneet saada läpi, että EU:ssakin pohdittaisiin kriminalisointiperiaatteita silloin kun mietitään sitä, säädetäänkö jokin teko rangaistavaksi vai ei. Onneksi monet muutkin ovat sitä mieltä, että EU:ssa pitäisi sopia periaatteista, missä tilanteissa rikosoikeutta ylipäätään käytetään. Komissio ei tästä tietenkään pidä, koska se sitoo komission käsiä.

Lainsäädännön vaikutus rikollisuuteen vähäinen

Lainsäädäntöjohtaja Asko Välimaa on yllättänyt siitä, miten vahvassa Suomessakin on sellainen uskomus, että rikoslainsäädännöllä ja rangaistusten koventamisella olisi merkittävä vaikutus rikollisuuden määrään, vaikka tästä ei ole näyttöä.

– Usein kun tulee joku yhteiskunnallinen ongelma tai ikävä tapaus, "helppo" ratkaisu asian hoitamiseksi tuntuu olevan, että korotetaan rangaistuksia tai kriminalisoidaan jokin uusi teko. Tai kun ilmestyy tilasto, jossa jokin rikollisuuden laji on lisääntynyt, toivotaan rangaistusten ankaroittamista siinä. Kun taas tilastoista käy ilmi, että jokin laji on vähentynyt, rangaistusten lieventämistä ei koskaan ehdoteta. Lainvalmistelun pitäisi kuitenkin perustua tutkimustietoon ja vaikuttavuudesta tulisi olla näyttöä – puhumme evidence-based päätöksenteosta. Tämän vuoksi emme ole niin innostuneita rangaistusten koventamisesta tai uusien kriminalisointien keksimisestä kuin julkinen keskustelu, jossa tällaisia vaatimuksia esitetään viikoittain. Lisäksi jos on olemassa muita ja vielä helpompia keinoja, niihin pitäisi panostaa, eikä yrittää järjestellä asioita rikoslain keinoin, hän korostaa.

– Aina keskustelu lienee kuitenkin ollut samanlaista. Ja vaikka joskus on kovennettu jotain rangaistusta tai kriminalisoitu uusi teko, ei se muuta tilannetta. Jos jonkin teon minimi on ollut kaksi vuotta ja rangaistusta korotetaan kolmeen vuoteen, seuraavana vuonna vaaditaan korotusta vähintään neljään vuoteen. Tämä tiedetään ulkomailtakin: myös erittäin ankarissa järjestelmissä kuten Yhdysvalloissa vaaditaan koko ajan korotuksia. Siinä ei ole mitään absoluuttista totuutta.

Järjestelmän lieventäminen on paljon vaikeampaa kuin sen ankaroittaminen eikä sitä ole Välimaan mukaan usein tapahtunutkaan. Rikoslain kokonaisuudistuksen yhteydessä päästiin joistain sellaisista kriminalisoinneista eroon, joilla ei enää nykypäivänä ole merkitystä. Tämäntyyppisessä kokonaisarvioinnissa pystytään katsomaan, onko korotus suhteessa muihin tekoihin oikealla tasolla. Yleensä toivomukset korottamisesta ovat pistemäisiä, mutta kokonaisuuttakin pitäisi aina katsoa.

 
Julkaistu 14.12.2009
Sivun alkuun |