Ida Staffans

Suomi osana Euroopan yhteistä turvapaikkajärjestelmää

Suomen turvapaikkaprosessin on laadultaan jo pitkään nähty olevan hyvin "eurooppalainen". Prosessin tulokset antavat kuitenkin aihetta kyseenalaistaa mm. Suomen roolia Euroopan turvapaikkataakan jakamisessa. Suomen perinne maahanmuuttomaana ja Suomen perinne eurooppalaisena yhteistyömaana eivät kulje ongelmitta käsi kädessä.

Maailmassa oli vuoden 2006 lopussa noin 10 miljoonaa pakolaista, joista noin viidesosa Euroopassa. Lisäksi lähes 600 000 ihmistä ympäri maailmaa haki vuoden 2006 aikana turvapaikkaa. Puolet hakemuksista jätettiin Euroopassa ja vuoden aikana myönnettiinkin Euroopassa noin 33 000 turvapaikkaa ja noin 38 000 oleskelulupaa toissijaisen suojelun perusteella.

Jos turvapaikanhakijalle myönnetään turvapaikka, myös hakijan pakolaisstatus hyväksytään. Jos oleskelulupa toissijaisen suojelun perusteella myönnetään, hakija ei ole pakolainen mutta silti suojelun tarpeessa. Kaikissa Euroopan maissa on käytössä kansallisia hallinto-oikeudellisia prosesseja turvapaikanhakijoiden pakolaisstatusten tutkimiselle, ns. turvapaikkaprosesseja, joiden puitteissa ja kansainväliset sopimukset huomioon ottaen päätetään hakijoille mahdollisesti myönnettävistä oleskeluluvista.

Suomeen saapui vuonna 2006 vähän yli 2100 turvapaikanhakijaa. Vuoden aikana myönnettiin 38 turvapaikkaa ja 85 oleskelulupaa toissijaisen suojelun perusteella. Nämä luvut kertovat selvästi, että Suomi suojelua antavana maana on pieni tekijä kansainvälisen suojelun areenalla. Verrattuna esimerkiksi Englantiin, Saksaan ja Ruotsiin sekä hakijamäärät että myönnettyjen turvapaikkojen määrät suhteessa hakijamäärään ovat Suomessa pienet. Esimerkiksi Saksa liityttyään Euroopan Yhteisöön vuonna 1993 toi mukanaan 78 % koko EY:n turvapaikanhakijamäärästä.

Suomi ei kuitenkaan ole ainut maa Euroopassa, jonka luvut poikkeavat keskiarvoista. Sekä turvapaikkaa hakevien määrät että myönteisten päätösten määrät vaihtelevat suuresti Euroopassa. Esimerkiksi Belgiassa vuonna 2006 turvapaikka myönnettiin 18,5 prosentille hakeneista, Alankomaiden vastaava luku oli 3,0 %, Itävallan 37,5 %, Suomen 1,8 % ja Portugalin 22,8 % (UNHCR: 2006 Global Refugee Trends).

Epätasapaino hakijamäärässä selittyy osaltaan mm. maantieteellisillä eroilla (jotkut maat ovat yksinkertaisesti lähempänä turvapaikanhakijoita tuottavia alueita kuin muut maat), kulttuurisilla tekijöillä (kieli, maahanmuuttoperinne) ja turvapaikkaprosessien teknisillä eroavuuksilla.

Euroopan unionille epätasainen tilanne on kiusallinen muistutus siitä, että harmonisointi on ainakin tähän asti epäonnistunut. Turvapaikanhakijalle erot taas kertovat, että kannattaa miettiä tarkkaan, mistä maasta turvapaikkaa hakee.

Tavoitteena EU:n yhteinen turvapaikkajärjestelmä

EU päätti vuonna 1997 Tampereen huippukokouksessa luoda yhteisen turvapaikkajärjestelmän Eurooppaan. Tarkoituksena oli poistaa yksittäisten turvapaikkaprosessien erot ja samalla tasoittaa jäsenmaiden hakijalukuja. Jos kaikkien maiden prosessit olisivat samanlaisia ja hakijalla olisi samanlaiset mahdollisuudet "onnistua" riippumatta siitä, mistä maasta turvapaikkaa hakee, myös hakijamäärät tasoittuisivat jäsenmaiden välillä.

Huippukokouksessa päätettiin harmonisoinnin ohella luoda myös muita apumekanismeja tavoitteen saavuttamiseksi. Mittavin ja Suomen kannalta todella tärkeä uudistus liittyy ns. Dublin-säännöstöön, joka Amsterdamin yleissopimuksen myötä tuotiin Schengen-yhteistyöstä EY-oikeuden piiriin.

Dublin-käytäntö tuo rikosoikeudellisen vastavuoroisen tunnustamisen periaatteen maahanmuutto-oikeuteen ja velvoittaa jäsenmaat luottamaan toistensa turvapaikkaprosesseihin. Säännösten mukaan jäsenmaa, joka myöntämällä viisumin tai muulla tavalla mahdollistaa kolmannen maan kansalaisen saapumisen Eurooppaan, on vastuussa tämän mahdollisesti jättämästä turvapaikkahakemuksesta alusta loppuun. Jos hakija liikkuu tästä "ensimmäisestä maasta" toiseen maahan joko hakemuksen vireilläoloaikana tai päätöksen antamisen jälkeen, hänet voidaan lähettää mistä tahansa muusta EU-maasta takaisin hänestä vastuussa olevaan "ensimmäiseen maahan".

Tämä mekanismi on luotu ns. burden sharing -periaatteella. Sen avulla vältetään turvapaikanhakijoiden kerääntyminen tiettyyn maahan, jossa esimerkiksi vastaanotto on parempi kuin muualla. Toisaalta mekanismi on käytännössä johtanut siihen, että varsinkin EU:n etelärajalla sijaitsevat jäsenmaat saavat vastuulleen suhteellisen ison osuuden Euroopan turvapaikanhakijoista.

Dublin-säännöstö on yksi esimerkki mittavasta turvapaikkaoikeudellisesta säännöskokonaisuudesta, jonka EU saattoi voimaan 2000-luvun alkuvuosina. Muut asetukset ja direktiivit koskevat mm. turvapaikanhakijoiden vastaanottamista jäsenmaissa, turvapaikkahakemusten käsittelyä ja viranomaisten selvittämisvastuuta, myönteisen päätöksen saaneiden oikeuksia ja velvollisuuksia sekä kielteisen päätöksen saaneiden palautuksia.

Suurin osa näistä direktiiveistä asettaa kuitenkin vain minimitason vaatimuksia jäsenmaille eikä velvoita "parempia" käytäntöjä käyttäviä maita laskemaan omia standardejaan minimitasolle. Esimerkiksi Suomessa on tehty vain harvoja muutoksia lainsäädäntöön direktiivien johdosta, koska käytäntömme turvapaikka-asioissa oli jo ennestään suurimmaksi osaksi minimitasoa korkeampi.

Unioni päätti Tampereella myös, että kun yhteinen perusta on luotu, on käytännön yhteistyön vuoro. Näin ollen vuosina 2008–2012 kehitetään jäsenmaiden valmiuksia yhteistyön ja jaettujen resurssien puitteissa. Muun muussa kehitetään yhteisiä tietopankkeja ja mahdollisesti myös jonkinlainen EU-virasto turvapaikka-asioille. Toivomus on lopuksi saavuttaa tilanne, jossa kaikki Euroopan turvapaikkaprosessit ovat tasavertaisia eli unionin kielellä "a Common European Asylum System".

Haasteita myös EU-maiden perinteissä ja prosesseissa

Vaikka kaikki jäsenmaat ovat saattaneet voimaan mainitut harmonisoivat direktiivit ja asetukset, ja vaikka Euroopassa näin ollen pitäisi olla yhtenäiset kriteerit päätöksenteolle turvapaikka-asioissa, turvapaikkaprosessien tulokset eroavat edelleen melkoisesti maasta toiseen. On siis selvää, että yhtenäisten säännösten ja määritelmien ohella päätöksiin vaikuttavat myös muut seikat.

Erot liittyvät tietenkin osittain jäsenvaltioiden erilaisiin perinteisiin maahanmuuttokysymyksissä – toiset ovat perinteisesti maahanmuuttomaita, toiset puolestaan maastamuuttomaita. Osittain erot kuitenkin liittyvät myös hallintoprosessien erilaisiin rakenteisiin: viranomaisten päätöksentekotavat eroavat melkoisesti eri jäsenvaltioissa, ja esimerkiksi oikeudenkäyntiaineiston julkisuusaste vaihtelee turvapaikka-asioissa jyrkästi. Turvapaikkaprosessit eroavat toisistaan myös rakenteiltaan: siinä missä esimerkiksi Englanti perusti erikoistuneen tribunaalin käsittelemään turvapaikanhakijoiden valituksia, monet muut maat, Suomi mukaan lukien, luottavat yleisten hallintotuomioistuinten asiantuntemukseen myös turvapaikka-asioissa. Lisäksi maiden välillä on huomattavia eroja mm. hakijoita avustavien lakimiesten koulutuksessa ja päätöksentekoon vaikuttavissa todistelusäännöksissä.

Suomen rooli yhteisessä järjestelmässä erikoinen

Suomen paikka Euroopan yhteisessä turvapaikkajärjestelmässä on monella tavalla erikoinen. Tämä näkyy myös Suomen pakolaistilastoissa. Suomea turvapaikanhakijoita vastaanottavana maana leimaa erityisesti maantieteellinen sijainti – Suomi on harvoin ensimmäinen maa, johon Eurooppaan pyrkivä turvapaikanhakija saapuu. Maantieteellinen sijainti yhdistettynä Dublin-säännösten tehokkaaseen käyttöön johtaakin siihen, että suhteellisen suuri osuus tänne tulleista hakijoista lähetetään toiseen eurooppalaiseen maahan, koska Suomi ei EU-säännösten perusteella ole vastuussa näistä ihmisistä. Suomeen puolestaan palautetaan erittäin vähän ihmisiä Dublin-säännösten nojalla muista jäsenmaista.

Suomi on myös maa, jonka turvapaikkaprosessi ainakin teoreettisella tasolla on ollut hyvin "eurooppalainen" jo ennen yhtenäisten säännösten implementointia. Samalla tilastot kuitenkin kertovat, että käytännössä turvapaikkaprosessi ainakin tulokseltaan edustaa yhtä ääripäätä: meillä myönnetään todella vähän turvapaikkoja myös suhteessa hakijamääräämme. Käytäntöä katsoen ja tuloksia tutkien ei ole yhtä helppoa väittää Suomen turvapaikkaprosessia eurooppalaiseksi edes yhtenäisten säännösten voimaansaattamisen jälkeen.

Vaikka Euroopan yhteisen turvapaikkaprosessin rakentaminen ei ole sujunut mutkitta ja vaikka onkin vaikea uskoa täydelliseen harmonisointiin vuoteen 2012 mennessä, Eurooppa liikkuu myös maahanmuuttoasioissa jatkuvasti kohti yhtenäistämistä. Tulevaisuudessa näemme myös varmasti enemmän käytännön yhteistyömalleja sekä päätöksenteossa että päätösten täytäntöönpanossa.

Kirjoittaja on tutkija Kansainvälisen talousoikeuden instituutissa Helsingin yliopistossa.

 
Julkaistu 19.12.2007