Martti Lehti

Rikoksentorjunnan kannattavuus

Havaintoja rikoksentorjuntatoimenpiteiden kannattavuustutkimuksesta Suomessa, Pohjoismaissa ja maailmalla

Rikoksentorjunnan tavoitteena on vähentää rikollisuutta ja lisätä kansalaisten turvallisuutta. Erilaisten toimenpiteiden ja ohjelmien lisääntyessä on tärkeää, että niiden vaikuttavuutta tutkitaan. Vaikuttavuuden lisäksi olisi tärkeää kyetä analysoimaan myös rikoksentorjunnan taloudellista kannattavuutta: tuottaako torjunta enemmän hyötyjä kuin se maksaa. Tehokkaatkin torjuntatoimenpiteet voivat nimittäin olla yhteiskunnan kannalta kannattamattomia, jos niiden aiheuttamat kulut ovat saatavia hyötyjä suuremmat.

Kriminologian ja oikeuspolitiikan instituutti (Krimo) teki keväällä 2017 systemaattisena kirjallisuuskatsauksena toteutetun kartoituksen 2000-luvulla julkaistuista rikoksentorjuntaohjelmien kannattavuustutkimuksista. Kohteena oli pohjoismainen ja kansainvälinen tutkimus, jossa tulokset oli muunnettu rahamääräisiksi. Katsaukseen sisällytettiin myös meta-analyysit. Ohjelmien tuli olla tosiasiallisesti käytäntöön sovellettuja tai ainakin sovellettavissa ja torjunnan kohteena tuli olla joku määrätty rikollisuuden muoto. Kartoitus tehtiin kuudella kielellä (suomi, ruotsi, englanti, norja, tanska ja viro) kymmenestä sähköisestä tieteellisestä tietokannasta.

Valintaperusteet täytti 10 meta-analyysia sekä 19 niihin sisältymätöntä englanninkielistä alkuperäistutkimusta. Aineistoon hyväksyttyjä pohjoismaisilla kielillä julkaistuja alkuperäistutkimuksia oli 15. Kartoitus oli kokeellinen ja alustava, lähinnä jatkotutkimuksen tarpeita ja mahdollisuuksia selvittävä. Keskeinen tavoite oli kuvata tutkimuskentän tilannetta pohjoismaisesta näkökulmasta. Pyrkimyksenä oli myös selvittää kannattavuusarviointiin liittyviä metodologisia rajoituksia ja erityiskysymyksiä. Seuraavassa muutamia havaintoja kartoituksen tuloksista.

Pohjoismaissa kustannusvaikuttavuutta tutkittu vähän

Laadukkaita kannattavuusanalyysejä rikoksentorjuntaohjelmista on löydettävissä kansainvälisesti suhteellisen paljon ja ne antavat arvokasta tietoa kriminaalipoliittisen päätöksenteon pohjaksi. Lähes kaikki kartoitukseen sisältyneet kansainväliset kannattavuustutkimukset (sekä meta-analyysit että alkuperäistutkimukset) perustuivat korkean näyttötason arviointitutkimuksiin. Pohjoismaisia rikoksentorjuntaohjelmien kannattavuusanalyyseja on löydettävissä huomattavasti vähemmän ja ne ovat laadultaan hyvin kirjavia. Krimon kartoituksen raakahakujen tulosten perusteella arviointitutkimuksia rikoksentorjuntaohjelmista tehdään Pohjoismaissakin runsaasti, mutta ne ovat valtaosin laadullisia prosessinarviointeja, joiden pohjalta ei voi päätellä toimenpiteen vaikutuksia itse kohdeilmiöön, eikä niin muodoin myöskään kustannusvaikuttavuutta.

Substanssiltaan kansainväliset ja pohjoismaiset tutkimukset eivät juuri eroa. Pääosa niistä arvioi ohjelmia, joilla pyritään varsin yleisluontoiseen riskipitoisen tai jo rikollisen elämäntavan ja uusintarikollisuuden torjuntaan. Tähän liittyvät omana alaryhmänään huumevieroitusohjelmat. Ylipäätään arvioiduissa torjuntaohjelmissa kohteena oli pääsääntöisesti perinteinen massarikollisuus. Aihepiirin tutkimus käsittelee sekä maailmalla että Pohjoismaissa nykyisin valtaosin yksilön kehityksen tukemiseen tähtääviä toimenpiteitä. Pääkohteina ovat riskiperheet, niissä kasvavat lapset ja nuoret, sekä rikoksista tuomitut ja päihteiden käyttäjät – joko yksittäin tai erilaisina yhdistelminä.

Yksilön kehitystä tukevat ohjelmat, erityisesti riskilapsille ja -nuorille ennen kouluikää tai viimeistään esi- ja alakouluiässä suunnatut toimenpiteet, on anglosaksisessa tutkimuksessa arvioitu myös pääsääntöisesti kaikkein kannattavimmiksi. Ne ovat toteuttamisvaiheessa usein kalliita, mutta tuottavat onnistuessaan sekä kohdeyksilöille että yhteiskunnalle huomattavia hyötykertymiä, kun tarkkailujaksona on ihmisen koko elinikä. Tosin korkeisiin kannattavuusasteisiin myötävaikuttavat myös näistä ohjelmista tehtyjen vaikuttavuusarviointien ominaispiirteet, joista jäljempänä.

Muun tyyppisistä rikoksentorjuntastrategioista ja niihin liittyvistä toimenpiteistä (tilannetorjunnasta, yhteisöperusteisesta torjunnasta ja viranomaiskontrollin kautta toteutuvasta torjunnasta) laadukkaita kannattavuusanalyyseja löytyy huomattavasti vähemmän ja esimerkiksi tilannetorjunnasta tehdyt tutkimukset koskevat varsin suppeaa valikoimaa torjuntakeinoja (valaistus, kameravalvonta, kohdennettu partiointi, tekniset murronestoratkaisut). Niistä kannattavimpia ovat pääsääntöisesti suhteellisen yksinkertaiset tekniset torjuntaratkaisut, joiden korkea hyötysuhde perustuu pieniin toteuttamiskuluihin.

Kannattavuustutkimusten tulosten vertailu vaikeaa

Rikoksentorjuntaohjelmia koskevan kannattavuustutkimuksen perusongelma on kustannusten ja hyötyjen arvioinnin heterogeeninen ja vakiintumaton metodologia. Tutkimustulosten vertailu on tämän johdosta hankalaa jopa samassa maassa tehtyjen tutkimusten osalta. Jokaisen ohjelman kannattavuus riippuu suuresti siitä, minkälaisia hyötyjä laskelmaan sisällytetään. Suppeassa kustannusten arvioinnissa tyydytään vertailemaan ohjelman poliisitoimelle, oikeuslaitokselle ja/tai vankeinhoidolle tuottamia säästöjä ohjelman kustannuksiin. Sen heikkoutena on toiminnan hyötyjen aliarviointi. Vahvuutena on puolestaan se, että laskelma perustuu todellisiin, tarkistettavissa oleviin säästöihin ja kuluihin, ei tutkimuksen tekijän arvioihin.

Laajassa kustannusten arvioinnissa, johon on sisällytetty myös uhrille aiheutuvat haitat (aineelliset ja aineettomat) ja yhteiskunnalle syntyvät epäsuorat hyödyt, suurimmat säästöt syntyvät säännönmukaisesti aineettomista ja epäsuorista hyödyistä. Tällöin pulmana on hyötyjen taloudellisen arvon mittaamisen vaihtelevuus ja epäeksaktius, jopa mielivaltaisuus. Toisaalta laaja arviointi antaa hyvin tehtynä suppeaa arviointia oikeamman kuvan ohjelman todellisesta kannattavuudesta.

Krimon kartoituksen perusteella laajaa kustannusarviointia sovelletaan usein varsinkin yksilön kehitystä tukevia toimenpiteitä arvioitaessa, sen sijaan tilannetorjuntaa ja osin myös viranomaiskontrolliin perustuvia toimenpiteitä koskevissa arvioinneissa käytetään pääsääntöisesti suppeaa kustannusten arviointia. Ero vaikuttaa suoraan erityyppisiä strategioita koskevien tulosten keskinäiseen vertailtavuuteen eli tekee sen mahdottomaksi. Se vaikuttaa myös osaltaan yksilön kehitystä tukevien toimenpiteiden muihin torjuntastrategioihin nähden ylivertaisten hyötysuhteiden taustalla.

Tehtäessä johtopäätöksiä julkaistujen kannattavuustutkimusten perusteella on huomioitava myös se, että toimivista ja kannattavista ohjelmista tehtyjen arviointien julkaisu- ja julkaistavaksi tarjoamiskynnys on huomattavasti matalampi kuin epäonnistuneista tai kannattamattomista ohjelmista tehtyjen. Tästä aiheutuva ”positiivinen vinouma” vääristää julkaistujen ohjelmien pohjalta saatavaa yleiskuvaa (se ei toki merkitse sitä, että kannattaviksi todetut yksittäiset ohjelmat eivät olisi kannattavia).

Kustannukset ja säästöt pitkälti maasidonnaisia

Tuloksia tulkittaessa on syytä korostaa niin ikään sitä, että rikoksentorjuntaohjelmien kustannukset ja niillä saavutettavat säästöt ovat hyvin maa- ja oikeusjärjestelmäsidonnaisia: yksi estetty rikos säästää kovin erisuuruisen rahamäärän eri maissa riippuen yhteiskunnan rikosseuraamus-, terveydenhuolto- ja sosiaalipoliittisen järjestelmän luonteesta. Valtaosa kansainvälisestä tieteellisestä rikoksentorjunnan kannattavuustutkimuksesta käsittelee anglosaksisissa maissa, erityisesti Yhdysvalloissa toteutettuja toimenpiteitä. Niistä saatuja tuloksia arvioitaessa on huomioitava suuret erot Yhdysvaltojen ja Suomen (ja myös Englannin ja Suomen) seuraamusjärjestelmissä esimerkiksi ehdottoman vankeusrangaistuksen käytön suhteen. Yhdysvalloissa toteutetuista ohjelmista tehtyjä kannattavuuslaskelmia ei voi siirtää sellaisinaan Suomeen, vaan laskelmien hyödyt ja kustannukset tulee aina ensin muuntaa Suomen olosuhteisiin soveltuviksi. Tämä pätee sinänsä kaikkiin ulkomaisista hankkeista tehtyihin kannattavuusanalyyseihin. Tulokset eivät ole suoraan siirrettävissä maasta toiseen sillä, vaikka vaikuttavuus olisi sama, kustannukset ja hyödyt sekä niiden suhde eivät useinkaan ole.

Tämä korostaa kotimaisen vaikuttavuus- ja kustannusarviointitutkimuksen tärkeyttä ja tiedon koostamisen osalta myös tarvetta olemassa olevan kotimaisen ja pohjoismaisen tutkimustiedon kattavaan ja systemaattiseen kartoitukseen. Suomessa tehdään toki nykyisinkin suhteellisen paljon arviointitutkimusta rikoksentorjuntaohjelmista, mutta erittäin vähän varsinaisia vaikuttavuusarviointeja. Prosessiarvioinneilla ja laadullisilla arvioinneilla on oma arvonsa työmuotojen kehittämisen ja kriminologisen perustutkimuksen kannalta. Laadulliset tutkimukset eivät kuitenkaan korvaa vaikuttavuustutkimuksen asetelmia.

Mikäli Suomessa halutaan tulevaisuudessa tietoja rikoksentorjuntaohjelmien kannattavuudesta, on panostettava tutkimustoiminnan edellytysten kehittämiseen sekä tiedon koostamisen että yksittäisten ohjelmien vaikuttavuusarvioinnin saralla. Se edellyttää aktiivista toimintaa julkisen sektorin, erityisesti oikeus- ja sisäministeriön taholta, ja nykyistä huomattavasti suurempaa vaikuttavuusarvioinnin rahoitusta. On syytä huomioida, että kansainvälisesti pääosa rikoksentorjuntaohjelmien vaikuttavuuden ja kannattavuuden tutkimuksesta on oikeus- ja sisäasiainhallinnon kansallisten tutkimuslaitosten ja tutkimusyksiköiden tuottamaa. Tilanne ei ole muotoutunut tällaiseksi sattumalta. Rikoksentorjuntaohjelmista syntyvät suorat rahalliset säästöt kohdistuvat pääosin näille hallinnonaloille ja ne ovat myös pääasiallinen taho, jolla on (ainakin tulisi olla) omakohtainen intressi ohjelmien vaikuttavuutta ja kannattavuutta koskevan tutkimustoiminnan ylläpitoon ja edistämiseen.

Kirjoittaja on yliopistotutkija, joka työskentelee Kriminologian ja oikeuspolitiikan instituutissa Helsingin yliopistossa.

Martti Lehti: Rikoksentorjunnan kannattavuus: alustava systemaattinen kirjallisuuskatsaus. Kriminologian ja oikeuspolitiikan instituutin katsauksia 24/2017. Helsingin yliopisto.

 
Julkaistu 29.9.2017
Sivun alkuun |