Matti Vuorensyrjä

Tuottavuuspaine ja poliisi

Julkisiin palveluihin on kohdistunut Suomessa viime vuosina voimakas tuottavuuspaine eikä tilanne helpottune tulevina vuosina. Tehokkuuden parantamiseksi poliisihallinnossa on toteutettu useita hallintopoliittisia toimia. Poliisiorganisaation erityispiirteet on hyvä ottaa huomioon tuottavuuskehittelyssä.

On todennäköistä, että poliisin kaltaisessa organisaatiossa syntyy jännitteitä, kun tuottavuutta pyritään kehittämään sellaisten mittavien rakenneuudistusten avulla, jotka läpäisevät koko organisaation. Kolme poliisiorganisaatiolle ominaista piirrettä tuottavuuden kehittämisen kannalta ovat:

– kiinnittyminen arkista työtä tekevien etulinjan työntekijöiden ammattiosaamiseen

– poliisin ammattieetos ei salli poiketa tärkeimmistä oikeudenmukaisuuden ja kansalaisten tasapuolisen kohtelun periaatteista

– organisaatio on työvoimaintensiivinen, jolloin tuottavuuskehitys on luonnostaan hidasta; ihmistyövoimaa on vaikeata korvata koneilla ja laitteilla.

Taloudelliset taustatekijät

Valtiovarainministeriö arvioi kevään 2015 taloudellisessa katsauksessaan, että julkisen talouden tulot eivät riitä ylläpitämään nopean talouskasvun varaan rakennettuja julkisen sektorin rakenteita ja tehtäviä.

Suomen kansantalous on kärsinyt pitkästä taantumasta Yhdysvaltain ja Euroopan luotto- ja finanssikriisien jälkeen. Samaan aikaan kun Suomen vientiteollisuus on menettänyt kansainvälistä markkinaosuuttaan, palkat ovat jatkaneet sopimusten mukaista kasvuaan. Suomen julkinen talous on ollut alijäämäinen vuodesta 2009 lähtien ja julkinen velka on kasvanut lähelle EU:n finanssisäädösten asettamaa raja-arvoa eli noin 60 %:iin bruttokansantuotteesta.

Suomen kansantalouden keskipitkän aikavälin suhdannenäkymät ovat tätä kirjoitettaessa hyvät. Kansantaloudessa on kuitenkin pitkän aikavälin rakenneongelmia, joita suhdannekäänne ei ratkaise. Sekä väestörakenne että kansantalouden kasvu ovat tulevina vuosina ja vuosikymmeninä kokonaan toisenlaisia kuin vielä 1960- ja 1970-luvuilla, jolloin nykyinen sosiaalipolitiikka sai muotonsa. Talouskasvu on aiempaa hitaampaa ja huoltosuhde aiempaa heikompi.

Tuottavuus hallintopolitiikassa

Julkisella sektorilla on pyritty kehittämään tuottavuutta monin eri keinoin. Ohjausjärjestelmässä on siirrytty tulosohjaukseen uuden julkisjohtamisen (New Public Management) hengessä. Poliisihallinto, muiden hallintosektoreiden tavoin, laatii omat tulossopimuksensa, määrittelee tulosaluekohtaiset tulostavoitteet ja seuraa ja arvioi niiden toteutumista tuloksellisuusindikaattorien avulla. Käytössä ovat myös tulos- ja kehityskeskustelut sekä palkan henkilökohtainen tuloskomponentti.

Poliisihallinto on osallistunut valtionhallinnon tuottavuusohjelmaan ja toteuttanut useita omia rakenneuudistuksia vuonna 1996 toteutetun kihlakuntauudistuksen jälkeen. Tärkeimpiä näistä ovat olleet poliisin hallintorakenneuudistukset, joiden implementaatiovaiheet ovat alkaneet vuosina 2009, 2010 ja 2014.

Kahdessa ensimmäisessä vaiheessa tavoitteena oli tuottavuuden parantaminen hallintorakenteita keventämällä sekä johtamista ja toimintaprosesseja kehittämällä. Tavoitteena oli suunnata resursseja hallinnosta operatiiviseen toimintaan ja turvata poliisin peruspalvelujen saatavuus kaikille kansalaisille asuinpaikasta riippumatta. Tavoitteisiin kuului myös poliisin henkilöstön ja sidosryhmien osallistaminen ja sitouttaminen rakenneuudistushankkeeseen. Käytännössä poliisilaitosalueet ja poliisin liikkuvuus kasvoivat. Poliisilaitosten määrä väheni 90:stä 24 poliisilaitokseen.

Kolmas vaihe toteutettiin osana laajempaa toimenpidekokonaisuutta, joka sisälsi poliisin määrärahojen tasokorotuksen, poliisin hallintorakenneuudistuksen kolmannen vaiheen toteutuksen sekä toiminnan tehostamistoimenpiteiden sarjan, jonka tavoitteena oli kompensoida se, että operatiivisen henkilöstön määrä vähenee. Tavoitteena oli kyetä säilyttämään poliisin toiminnalliset tulokset hyvällä nykytasolla.

Hankkeessa tavoiteltiin vuositasolla noin 25–30 miljoonan euron kustannussäästöjä vuoteen 2016 mennessä. Säästöt oli tarkoitus kohdistaa johtorakenteisiin, hallinto- ja tukitoimintoihin sekä toimitiloihin. Lisäksi tavoitteena oli, että operatiivisen toiminnan säästötarve kompensoidaan toimintaa tehostamalla, käytännössä sähköisiä palveluja kehittämällä ja ottamalla käyttöön poliisin uusi toiminnanohjausjärjestelmä Vitja. Poliisilaitosten määrä väheni 24:stä 11 poliisilaitokseen. Poliisin valtakunnallisista yksiköistä Liikkuva Poliisi ja Poliisin tekniikkakeskus lakkautettiin.

Poliisiammattikorkeakoulussa tehdyn tutkimuksen perusteella työn tuottavuus on kasvanut poliisihallinnossa suhteellisen tasaisesti vuosina 2000–2012. Henkilöstön kokema tuottavuuspaine on lisääntynyt, etenkin lupapalvelujen tulosalueella, jossa myös tuottavuuden kasvu on ollut nopeampaa kuin muilla tulosalueilla (rikostorjunnassa, valvonta- ja hälytystoiminnassa). Organisaatioperäisistä tekijöistä aiheutuva stressi on lisääntynyt, mutta ammattiperäinen stressi on vähentynyt. Rakennemuutokset ovat aiheuttaneet työn organisoinnin ongelmia, tiedonkulun katkoksia ja epävarmuutta työn jatkuvuudesta etenkin poliisihallinnon siviilityöntekijöillä ja nuorilla vastavalmistuneilla poliiseilla, mutta poliisin ammattityö sujuu hyvin ja työilmapiiri lähityöyhteisöissä on hyvä.

Organisaatiouudistuksia koskevat tutkimushavainnot ovat olleet samansuuntaisia myös muilla toimialoilla. On kuitenkin mahdollista, että poliisihallinto on oma, ainutkertainen tapauksensa suhteessa tuottavuuskehittelyyn ja kattaviin rakenne- ja organisaatiouudistuksiin.

Organisaatiouudistus hierarkkisessa etulinjaorganisaatiossa

Suuria rakenneuudistuksia on ollut vaikeata toteuttaa poliisiorganisaatioissa. Poliisialan kansainvälisen tutkimuskirjallisuuden perusteella tämä ei ole yllättävää. Poliisin ammatin luonteeseen kuuluu, että etulinjan työntekijöiden on oltava oma-aloitteisia. Päätöksenteon on oltava itsenäistä ja päätöksiä on tehtävä tilanteissa, jotka ovat ainutkertaisia ja joista osaan liittyy vaaran elementti.

Poliisissa partiokaveriin on voitava luottaa. Lähityöyhteisö on muutoinkin tärkeä. Vastaavasti hierarkkiset etäisyydet ovat yleensä suuria. Kentällä saatetaan kokea asia niin, että hallinnossa ei ymmärretä, mitä poliisin työ edellyttää ja mitä se on.

Kyse on ajallisesti ja kulttuurisesti vakaasta piirteestä. Uusimman hollantilaisen tutkimuksen lisäksi nämä poliisin vahvaa ammatti-identiteettiä, käytäntöön uponnutta ammattitaitoa ja hierarkkisia etäisyyksiä korostavat piirteet on havaittu myös 2000-luvun alun suomalaisessa tutkimuksessa ja varhaisessa 1960- ja 1970-lukujen amerikkalaisessa tutkimuksessa.

Suuret rakenneuudistukset, joissa johto ja hallinnon suunnittelutoiminto pyrkivät määrittelemään hallintorakenteen ja työn organisointitavat uudelleen, eivät ole välttämättä kentällä suosittuja. Kuitenkin uudistukset suunnitellaan juuri tällä tavoin – keskitetysti – koska poliisi on hierarkkinen organisaatio.

Lähipoliisitoiminnassa ja tietojohtoisessa poliisitoiminnassa hierarkkisuudesta on pyritty aika ajoin pääsemään eroon, niin että innovaatiovastuuta voitaisiin jakaa koko organisaatioon, mutta ainakaan täysimääräisesti tässä ei ole onnistuttu. Organisaatio- ja ammattikulttuureille tyypillisten käytäntöjen – kuten vahvan hierarkkisuuden – avainpiirre on pysyvyys.

Tuottavuus, oikeudenmukaisuus ja ammattietiikka

Jeremy Skolnick tutki 1960-luvun klassikkoteoksessaan Justice without Trial poliisitoimintaa kulttuurisena ilmiönä, joka asettuu jännitteisellä tavalla tuomiovallan ja toimeenpanovallan väliselle leikkausalueelle.

Poliisin tehtävänä on ylläpitää oikeusjärjestystä. Kaiken toiminnan ytimessä on oikeusvaltioperiaate (rule of law). Magna Cartasta (1215) lähtien lainkuuliaisuutta on edellytetty myös kuninkaalta, eikä lain yläpuolella ole ketään eikä mitään. Laki on kaikille sama. Lain säätää parlamentti ja parlamentin toimintaa rajoittavat omat erilliset lakinsa, viime kädessä perustuslaki. Poliisi on osa tätä oikeuskoneistoa.

Poliisi on kuitenkin myös oma-aloitteinen operatiivinen toimija, järjestyksenvalvoja, jonka osaaminen on käytännöllistä ja jonka toimintaa ei voida yksityiskohtaisesti ja kaikkiin ainutkertaisiin tapauksiin saakka säädellä. Toiminta on tehotonta ja voi estyä kokonaan, mikäli aloitteellisuutta ja tarkoituksenmukaisuusharkintaa ei sallita. Skolnick huomauttaa, että aloitteellisuuden täydellinen kieltäminen on tyypillistä lähinnä diktatuurien poliisivoimille.

Ei ole vaikea keksiä esimerkkejä, joissa rajankäynti oikeudenmukaisuusperiaatteen ja tarkoituksenmukaisuusharkinnan välillä on jännitteinen. Työvoimaintensiivisessä organisaatiossa työn tuottavuuden kehittäminen on tavallisesti vaikeata. Ihmistyövoimaa ei voida helposti korvata koneilla ja laitteilla. Tuottavuuden voimaperäinen kehittäminen voi aiheuttaa tilanteita, joissa poliisi joutuu priorisoimaan tärkeitä partiotehtäviä myöhemmäksi tai jättämään merkittäviä juttuja myöhemmin tutkittaviksi. Lain tulisi kuitenkin olla kaikille sama. Kaikkien tulisi saada oikeutta, riippumatta siitä kuka apua pyytää, koska tai missä asiassa hän sitä pyytää tai missä apua tarvitseva asuu.

Kriittiset priorisointitilanteet ovat tunnollisille poliiseille henkisesti vaikeita. Oikeudenmukaisuus ja kansalaisten tasapuolinen kohtelu ovat ammattietiikan ytimessä. Ne koetaan itseisarvoisiksi asioiksi.

Matti Vuorensyrjä työskentelee erikoissuunnittelijana Poliisiammattikorkeakoulussa.

LÄHTEET:

Hjerppe, R. 2010. Suomen talouden kasvun vaiheet ja vaihtelut 1860–2010. Academia Scientiarum Fennica / Finnish Academy of Science and Letters. Yearbook 2010.

Korander, T. 2004. Poliisikulttuuri. Poliisiammatin ja -tutkimuksen väline. Oikeus, Vol. 33, No. 1, pp. 4–24.

Skolnick, J.H. 1966. Justice without trial. Law enforcement in democratic society. John Wiley, New York.

SVT 2015. Suomen virallinen tilasto (SVT):Kansantalouden tilinpito. Helsinki: Tilastokeskus.

Tops, P. and Spelier, R. 2013. The police as frontline organization – conditions for successful police reforms. In Fyfe, N.R., Terpstra, J. and Tops, P. (Eds), Centralizing Forces? Comparative Perspectives on Contemporary Police Reform in Northern and Western Europe, Eleven International Publishing, The Hague, pp. 173–182.

VM 2015. Taloudellinen katsaus. Kevät 2015. Valtiovarainministeriön julkaisu 17a/2015. Valtiovarainministeriö, Helsinki.

Vuorensyrjä, M. 2014a. Labor Productivity and Productivity Pressure in the Finnish Police Force. European Journal of Policing Studies, Vol. 2, Iss. 2, pp. 193–223.

Vuorensyrjä, M. 2014b. Organizational Reform in a Hierarchical Frontline Organization. Policing: An International Journal of Police Strategies & Management, Vol. 37, Iss. 4, pp. 858–874.

 
Julkaistu 25.9.2015
Sivun alkuun |