Riikka Kostiainen

Harmaa talous maksaa monin tavoin yhteiskunnalle

Kriminaalipolitiikan vaikuttajia -sarjassa on haastateltavana verotusneuvos Markku Hirvonen. Hän pitää hyvänä, että hallituksen talousrikosohjelmat ovat tuoneet jatkuvuutta harmaan talouden torjuntaan, mutta intensiteetissä on ollut selvää vaihtelua. Laman aikana torjuntaan kiinnitetään huomiota, mutta nousukauden tullen se tahtoo unohtua.

Verotusneuvos Markku Hirvonen jäi valtionvarainministeriöstä eläkkeelle vuonna 2009, mutta harmaan talouden selvittämistä hän ei ole jättänyt. Isoin työ oli yhdessä Pekka Lithin ja Risto Waldenin kanssa tehty tutkimus harmaasta taloudesta (2010), jonka eduskunnan tarkastusvaliokunta oli tilannut. Viime vuonna hän teki Poliisihallitukselle selvityksen ulkomaisen työvoimaa käyttöä koskevien säännösten toimivuudesta ja pienempiä töitä on ollut verohallinnon harmaan talouden selvitysyksikölle.

Hirvonen kertoo, että harmaasta taloudesta on erilaisia määritelmiä, mutta eduskunnalle tehdyssä tutkimuksessa lähtökohtana oli fiskaalinen harmaa talous, toisin sanoen etsittiin verotuksen ulkopuolelle jätettyjen tulojen määrää. Niitä ovat paitsi pimeät palkat myös esimerkiksi salatut yritys- ja pääomatulot. Ulkomaisen työvoiman käyttöön perehtyessään hän havaitsi myös välillistä harmaata taloutta. Suomessa työskentelee ulkomaisen yrityksen palveluksessa lähetettyjä työntekijöitä, joiden työehtoja poljetaan ja TESin mukaisen ja tosiasiassa maksetun palkan erotuksesta jäävät verot ja sosiaaliturvamaksut kertymättä. Rikosoikeudellisesti harmaa talous mahtuu pääpiirteissään talousrikosmääritelmään, koska valtaosa siitä tapahtuu yritystoiminnan yhteydessä.

Verojen menetys on konkreettinen seuraus harmaasta taloudesta, mutta vähintään yhtä suuri ongelma on kilpailun vääristymä, Hirvonen selvittää. Ne yritykset, jotka maksavat rehellisesti verot ja maksut, voivat menettää sopimukset niitä laiminlyöville yrityksille. Kolmas ongelma on sosiaalinen: työntekijät jäävät ilman sosiaaliturvaa, ovat usein alipalkattuja ja työoloihin liittyy muitakin epäkohtia.

– Tietenkin harmaa talous kattaa varsin laajan alueen, vaikka ministerin oviremontista tulojen salaamiseen kansainvälisessä sijoitustoiminnassa. Niissä on luonnollisesti erilaisia ongelmia, erityisesti jälkimmäinen vääristää tulonjakoa yhteiskunnassa.

Tutkimuksella saadaan vain arvioita

Harmaa talous on valtaosin piilorikollisuutta. Markku Hirvonen kertoo, että määrää on yritetty tutkia hyvin eri tavoin EU:nkin puitteissa. Yksi menetelmä on makroekonomistinen lähestymistapa, jossa muodostetaan tiettyjen makrotalouden suureiden ja taustaolettamuksien perusteella laskukaavoja; näitä taustaolettamuksia ovat mm. että korkea veroaste ja käteisen rahan käyttö lisäävät harmaata taloutta. Tunnetuin makroekonomisti on professori Friedrich Schneider Linzin yliopistosta Itävallasta. Hänen laskelmiensa mukaan harmaan talouden osuus Suomen bruttokansantuotteesta olisi vähän alle 14 prosenttia, kun eduskunnan tilaamassa tutkimuksessa Hirvonen kumppaneineen arvioi osuudeksi 5,5–7,5 prosenttia.

Toinen oppisuunta perustaa suoriin menetelmiin. Ihmisiltä kysytään esimerkiksi, "oletteko ostaneet palveluita ilman kuittia tai tehneet itse pimeitä töitä". EU teki vuonna 2007 kaikissa jäsenmaissa laajan kyselytutkimuksen, jonka tulokset olivat täydessä ristiriidassa esimerkiksi Schneiderin tulosten kanssa. Kyselyn mukaan vähiten pimeitä töitä oli tehty Kyproksella, Italiassa ja Kreikassa. Tämän tuloksia ei ole sittemmin kehdattu käyttää, Hirvonen hymähtää.

– Omaa lähestymistapaamme kutsun palapelimenetelmäksi. Yritimme jakaa harmaan talouden pienempiin osiin ja löytää kullekin osalle parhaiten sopivan menetelmän. Esimerkiksi rakennusalan pimeää työtä ei välttämättä voida mitata samalla tavalla kuin kansainväliseen sijoitustoimintaan liittyvää harmaata taloutta, hän selittää.

– Harmaan talouden kokonaisuutta arvioitiin sitten kahdella tavalla: käytössä oli 28 000 verotarkastusta, joista laskettiin, kuinka paljon erikokoisista yrityksistä oli löytynyt ongelmia ja suhteutettiin tieto liikevaihtoluokittain. Verotarkastusmenetelmällä pimeän tulon määräksi saatiin noin 12 miljardia. Toinen tästä riippumaton menetelmä oli se, että pyrimme laskemaan teoreettisen ja kertyneen arvolisäveron erotuksen. Arvonlisäveron vajaukseksi saatiin pari miljardia euroa, joka silloisella 22 prosentin veronkannolla olisi kertynyt noin 10 miljardin euron salatusta tulosta. Menetelmät siis tukivat kohtuullisen hyvin toisiaan. Niissä on heikkouksia, mutta suuruusluokka ei liene pahasti pielessä.

Hirvonen painottaa, että harmaasta taloudesta on mahdoton saada konkreettista tietoa. Mittaamisen tekee vaikeaksi myös kansainvälistyminen. – Esimerkiksi jos Olkiluodon ydinvoimalan työmaalla toimii Irlantiin rekisteröitynyt yritys, joka käyttää puolalaista työvoimaa ja kertoo maksavansa ennakonpidätykset Kyprokselle, onko se Suomen, Irlannin, Kyproksen vai Puolan harmaata taloutta? Se saattaa riippua jopa yksittäisen henkilön Suomessa olo ajasta.

Uusia alueita verkkokauppa ja IT-ala

Markku Hirvosen mielestä harmaan talouden ongelmiin pitäisi kiinnittää huomiota kautta linjan. Perinteisesti se on nähty nimenomaan rakennusalan ongelmana ja sijoituspuoli on ollut taka-alalla. Nykyisessä hallitusohjelmassa on ensimmäisen kerran myönnetty, että kansainväliseen sijoitustoimintaan liittyy ongelmia.

Hirvonen arvioi, että harmaan talouden torjunnassa uusi vaikea ja haastava alue on kansainvälinen verkkokauppa. – Periaatteessakin ja puhumattakaan käytännössä on vaikea hahmottaa, missä jokin toiminta tapahtuu, kun palvelin voi sijoita missä tahansa. Siihen liittyy myös uusien nimettömien maksutapojen käyttöönotto.

Hän on vakuuttunut, että esimerkiksi IT-alalla on samanlaisia aliurakkaketjuja kuin rakennusalalla. Informaatioteknologian alalla tapahtuu samaan tapaan tulojen salaamista ja käytetään bulvaaniyhtiöitä, mutta tämä ei ole vielä noussut pintaan.

Lievä oikeuskäytäntö talousrikoksissa

Verotusneuvos Markku Hirvonen arvioi rikoslainsäädännön ongelmaksi, että sekä rangaistusasteikko että varsinkin rangaistuskäytäntö on varsin lievää talousrikoksissa.

– Neljän vuoden maksimi törkeistä verorikoksista ja velallisen rikoksista ei ole kova pelote. Lisäksi suurin osa tuomioista on ehdollisia. Toimijat ovat tietenkin hyvin erilaisia – on rakennustyömailla pyöriviä järjestäytyneen rikollisuuden edustajia, onnettomia pitserian pitäjiä tai sisäpiirin kauppoja tekeviä liikemiehiä – joten rangaistuksen vaikutuksetkin ovat hyvin erilaisia.

Hirvonen kertoo tutkiskelleensa verohallinnon tekemistä rikosilmoituksista annettuja tuomioita. Verohallintohan vastaa noin puolesta poliisin tutkittaviksi tulevista talousrikosjutuista. Verohallinto on jo pitkään tehnyt poliisille keskimäärin 300–450 tutkintapyyntöä vuodessa törkeän veropetoksen tai törkeän velallisen rikoksen rikosnimikkeillä; ilmoituksethan eivät kuvaa rikosten määrää vaan verohallinnon resursseja viedä näitä asioita eteenpäin.

– Samalla aikavälillä vuosittaisesta runsaasta kolmestasadasta ilmoituksesta oli tullut vuosittain kolmesta neljäänkymmeneen ehdotonta vankeusrangaistusta. Rangaistuskäytäntö on siten vielä lievempää kuin asteikko sallisi. Olen vakavasti sitä mieltä, että suurelle osalle ehdollinen ei ole mikään rangaistus.

Hirvosen mielestä silloin se viesti, jonka yhteiskunta antaa talousrikosten moitittavuudesta, jää vaisuksi. Hän kritisoi myös sitä, että tekijä on saattanut vuosikausia harjoittanut liiketoimintaa niin, että suuri osa tuloista on pantu kirjanpidon ulkopuolelle, mutta oikeudessa hän on ensikertalainen, koska häntä ei ole aikaisemmin tuomittu. Hirvonen kaipaa sen selvittämistä, voisiko säännöksiä muuttaa niin, että törkeistä talousrikoksista ei tuomittaisi ehdollisia rangaistuksia, mitä mahdollisuutta edellinen oikeusministeri joskus pohti.

– Lisäksi kestää aivan liian kauan ennen kuin tuomio on lainvoimainen. Tutkimuksessamme laskimme, että keskimääräinen aika teosta tuomioon on viidestä seitsemään vuotta. Prosessin kesto on yksi keskeinen tekijä, joka heikentää rikostorjunnan vaikuttavuutta.

Yksi uusi ongelma on Hirvosen mukaan Korkeimman oikeuden Ne bis in idem -kanta eli kahdesti syyttämisen ja tuomitsemisen kielto. Ratkaisu vaikuttaa siihen, että tietyt verorikokset eivät tule koskaan poliisin tutkittavaksi.

– Tässä on aikamoinen epätasa-arvo, sillä todennäköisimmin talousrikoksista oikeuteen ja vankilaan joutuvat rakennusalan kuittitehtailijat ja yhteiskunnan ylätasolla saa tehdä isojakin kupruja ilman että joutuu rikosprosessin kanssa tekemisiin. On paljon alueita, jotka joko säännöstasolla tai käytännössä jättävät suuren joukon talousrikoksia tehneitä rikosoikeudellisen seuraamusjärjestelmän ulkopuolelle. Esimerkiksi kartellisäännöstö perustuu siihen, etteivät teot ole rikosoikeuden alaisia. Tilaajavastuulaki jättää tilaajan vastuun rikosprosessin ulkopuolelle.

Positiivisena kehityksenä rikosprosessin kannalta Hirvonen pitää sitä, että nykyään talousrikoksiinkin voidaan käyttää pakkokeinoja. Tuloksia on saavutettu erityisesti tapauksissa, joihin on liittynyt kytkentöjä järjestäytyneeseen rikollisuuteen. Hänestä tämä osoittaa, että pakkokeinoilla on saavutettavissa merkittävästi paremmin näyttöä kuin perinteisellä kuulustelutekniikalla ja kirjanpitojen tutkimisella.

Viranomaisyhteistyössä yhä tehostamista

Lisäresurssien ohella Markku Hirvonen hakisi harmaan talouden torjuntaan tehoa viranomaisten välisestä yhteistyöstä.

– Koko ajan on pyritty mahdollistamaan viranomaisten välistä tietojenvaihtoa parantamalla säännöstöä, mutta yhä siinä on ongelmia. Myös viranomaisten aktiivinen yhteistyö voisi olla merkittävästi tehokkaampaa. Vielä on paljon kulttuuri- ja asenne-eroja ja kaikki resurssipulassa kärvistelevät viranomaiset pyrkivät keskittymään omiin ydintavoitteisiinsa. Ruotsissa yhteistyö on aidosti aktiivisempaa. Esimerkiksi Ruotsin verohallinnon vuosikertomuksessa on rikostorjunnasta oma kappaleensa, kun Suomen verohallinnon kertomuksesta rikos-sanaa ei löydy. Verohallinto tekee toki yhteistyötä rikostorjunnassa, mutta tässä ei ole sisältä lähtevää käyttövoimaa.

Hirvonen kaipaa talousrikospuolellekin samantyyppistä yhteistyömallia kuin järjestäytyneen rikollisuuden torjunnassa on PTR-yhteistyö (poliisi-tulli-raja). Hyvin yhteistyömalleina hän mainitsee myös rikoshyödyn jäljittämistyöryhmän, jossa oli mukana poliisi, verottaja ja ulosotto, sekä 20 vuotta sitten perustetun itäprojektin. Viime aikoina työnsuojeluviranomaiset ovat olleet aktiivisesti mukana esimerkiksi rakennusalan tilanteissa.

Kiinnostus riippuu taloussuhdanteista

Markku Hirvonen ei uskalla arvioida tutkimustensa väljyyksien perusteella, onko harmaa talous Suomessa kasvamassa vai vähentymässä. Tämä vaatisi samantasoisen seurantatutkimuksen viiden tai kymmenen vuoden päästä.

– Laskukaudella on enemmän kilpailua urakoista ja sopimuksista, mikä houkuttaa yritystä painamaan hintoja alas esimerkiksi pimeitä palkkoja maksamalla. Toisaalta nousukaudella on kova pula työvoimasta, mikä myös houkuttelee hankkimaan työvoimaa millä keinoin tahansa. Oikeastaan ainoa selvä asia on se, että silloin kun on talouden laskukausi, yhteiskunta kiinnittää enemmän huomiota harmaaseen talouteen ja sitten kun tulee nousukausi, huomio tahtoo unohtua, Hirvonen toteaa.

Hän viittaa 1990-luvun alkuun, jolloin harmaa talous nousi ensimmäisen kerran Suomessa esille. Vuonna 1994 rakennusalan työnantaja- ja tekijäjärjestöjen vaatimuksesta hallitus käynnisti ensimmäisen harmaan talouden työryhmän, jossa silloinen verotarkastusjohtaja Hirvonen toimi puheenjohtajana. Silloin torjunnassa monet asiat menivät nopeasti eteenpäin, mutta kun talous lähti nousuun, tuli vastareaktioita elinkeinoelämästä.

– Nyt on vähän sama tilanne. Ilmeisesti laskukausi nosti harmaan talouden esille ja hallitusohjelmassa on harvinaisen kunnianhimoisia tavoitteita harmaan talouden torjumiseksi. Sama ilmiöhän on EU:ssa: pankkikriisin seurauksena on kiinnitetty enemmän huomiota veroparatiiseihin. Toivon toki, että into harmaan talouden torjunnassa jatkuu, mutta pelkään miten käy, kun nousukausi alkaa.

 
Julkaistu 27.9.2013
Sivun alkuun |