Aarne Kinnunen

Restoratiivisen oikeuden kehitys Euroopassa

Kaikissa maissa toiminta on käynnistynyt ainakin jollain tasolla.

Restoratiivisen oikeuden menetelmiä perinteisen oikeudenkäytön vaihtoehtona tai täydentäjänä on kehitetty Euroopan maissa hyvin eri tavoin ja eri tahdissa. Restoratiivisen oikeuden mahdollisuudet ovat laajemmat kuin käytännössä on pystytty saavuttamaan.

Tällä hetkellä menetelmät ja lainsäädäntö ovat pisimmälle kehittyneitä Pohjoismaissa (erityisesti Suomessa ja Norjassa) ja Keski-Euroopassa sekä Isossa-Britanniassa. Itäisessä Keski-Euroopassa on saatettu voimaan restoratiivisen oikeuden menettelyjä vahvistavaa lainsäädäntöä, mutta palvelut ovat vielä kehittymättömiä. Italiassa ja esimerkiksi Venäjällä lainsäädäntö on vasta rakentumassa, mutta se mahdollistaa paikallisten toteutusalaltaan rajattujen projektien toteuttamisen. Useissa maissa restoratiivisen oikeuden kehitys kytkeytyy laajempiin rikosoikeuden kehittämis- ja tehostamispyrkimyksiin.

Kehitys alkoi kokeiluluontoisilla hankkeilla

Restoratiivisen oikeuden kehitys alkoi Euroopassa 1980 ja -90-luvuilla. Ensimmäisenä toiminnan aloitti Norja, aluksi vain nuoriin kohdistuvana. Perässä tulivat Suomi 1983 ja Itävalta 1985. Englannissa ja Walesissa oli kokeiluluonteista toimintaa vuodesta 1985 lähtien. Samoihin aikoihin toiminta aloitettiin Saksassa, jossa se laajentui pian useisiin osavaltioihin.

Restoratiivisen oikeuden periaatteita on sovellettu etupäässä sovittelussa. Aluksi toiminta oli vaatimatonta. Rikosasioita ohjautui sovitteluun vain vähäisiä määriä ja yleensä vain lieviä nuorten tekemiä rikoksia. Eräissä maissa – lähinnä Belgiassa, Itävallassa ja Suomessa – käynnistettiin tutkimusprojekteja, jotka tukivat sovittelutoiminnan leviämistä ja laadun parantamista. Tämän jälkeen sovittelu ja muut restoratiivisen oikeuden muodot ovatkin tuottaneet runsaasti tutkimusta yliopistoissa ja muissa tutkimuslaitoksissa. Mm. EU:n komissio on rahoittanut restoratiivista oikeutta käsitteleviä tutkimusprojekteja, millä on ollut valtava merkitys menettelyjen kehittymiselle Euroopassa.

Toiminta käynnistyy erilaisista lähtökohdista käsin

Restoratiivisen oikeuden toteuttamismallit ovat lähteneet hyvin erilaisista lähtökohdista Euroopan eri maissa. Ehkä tärkein näkökulmaero on se, onko toiminnan kehittämisen keskiössä rikoksentekijä, uhri vai molemmat. Lähiyhteisökin on huomioitu, mutta se ei näytä olleen käynnistettyjen projektien keskiössä.

Rikoksentekijään keskittyneissä maissa toiminnan kehittäjänä ja käytännön toteuttajana ovat olleet kriminaalihuoltolaitokset. Näitä maita ovat erityisesti Itävalta, Englanti ja Wales, Tshekki, Unkari sekä Kreikka. Myös Saksa kuuluu rikoksentekijään keskittyviin maihin, jopa siinä määrin, että järjestelmän nimeksi otettiin Täter-Oppfer-Ausgleich, kun useimmissa muissa maissa rikoksen uhri mainitaan ensimmäisenä: Victim-Offender-Mediation.

Uhrilähtöisen sovittelutoiminnan maissa palveluntuottajina ovat erityisesti olleet uhripalvelujärjestöt. Näin on toimittu erityisesti Ranskassa ja Portugalissa. Restoratiivisen oikeuden yksi suurimmista haasteista onkin uhrin tarpeiden huomioiminen. Uhriliike on viime vuosikymmeninä vahvistunut useissa maissa. Uhrien tukipalveluja ja oikeuksia korvausten saamiseen on pyritty vahvistamaan. Vahvana osoituksena tästä on tuore EU:n uhridirektiivi. Haasteena on, miten palvelujen tarjoamisessa voidaan hyödyntää uhrijärjestöjen kokemuksia uhrin tukemisessa ja miten pystytään välttämään vastakkainasetteluja, joita useissa maissa näyttää muodostuneen,

Eräissä maissa, kuten Suomessa ja Norjassa, on lähtökohtaisesti pyritty suhtautumaan tekijään ja uhriin tasapuolisesti. Toiminnan kehittämisen keskiössä on ollut se, miten otetaan huomioon eri osapuolten tarpeet ja miten ne kuullaan. On korostettu sovittelun dialogisuutta: kyse on kohtaamisesta ja vuoropuhelusta.

Lainsäädäntö kehittyy

Uusi entistä jäntevämpi vaihe sovittelutoiminnan kehityksessä käynnistyi 1990-luvulla. Lainsäädännöllinen kehitys johti toiminnan voimakkaaseen laajenemiseen erityisesti Ranskassa, Saksassa ja Itävallassa. Suomeen saatiin rikosasioiden sovittelua koskeva lainsäädäntö ja rahoitus valtion kassasta vuonna 2006. Vuoteen 2008 mennessä jo useimmissa Euroopan maissa oli ainakin jonkin tasoinen restoratiivista oikeutta koskeva lainsäädäntö.

Eräissä maissa restoratiivisesta oikeudesta on laadittu erillinen lainsäädäntönsä. Tavallinen ratkaisu on myös ollut kytkeä restoratiivista oikeutta koskevat säädökset osaksi laajempaa rikosoikeudellista lainsäädäntöä. Eräissä maissa – esimerkiksi Kreikassa – lainsäädäntö on eriytetty koskemaan joko nuoria tai aikuisia.

Euroopan maissa kehitetty lainsäädäntö vaihtelee sen mukaan, miten laajasti restoratiivista oikeutta halutaan maassa toteutettavan. Yleisin ratkaisu on ollut salliva lainsäädäntö. Lainsäädäntö antaa mahdollisuuden esimerkiksi syyttäjälle ohjata tapaus restoratiivisen oikeuden piiriin perinteisestä rikosoikeusjärjestelmästä. Osassa Euroopan maista lainsäädännön voidaan arvioida olevan edellyttävä. Tällöin esimerkiksi syyttäjällä on velvollisuus harkita mahdollisuutta ohjata tapaus sovitteluun tai muuhun restoratiivisen oikeuden menetelmään. Yleisimmin tämän tyyppisiä toimia edellytetään harkittavan rikoksentekijöiden ollessa nuoria. Kolmas ratkaisumalli on ollut laatia pakottava lainsäädäntö. Tällöin järjestelmä on rakennettu siten, että rikosasian ratkaisijalla on velvollisuus ohjata soveltuva tapaus sovitteluun. Nuorten osalta Englanti, Wales ja Pohjois-Irlanti lukeutuvat näihin maihin.

Eräissä maissa – kuten Italiassa – restoratiivisen oikeuden menettelyt perustuvat edelleen satunnaisiin, heikosti rahoitettuihin projekteihin eri puolilla maata.

Missä vaiheessa rikosprosessia menetelmiä voidaan käyttää?

Restoratiivisen oikeuden teoreettisessa keskustelussa menetelmää katsotaan voitavan käyttää missä rikosprosessin vaiheessa tahansa. Eräät maat, erityisesti Belgia, ovat luoneet kattavan järjestelmän, jossa restoratiivista oikeutta voidaan käyttää kaikissa rikosprosessin vaiheissa, myös vankiloissa. Myös Suomessa ja esimerkiksi Unkarissa on keskusteltu mahdollisuudesta laajentaa sovittelua vakavampiin rikoksiin (ks. Kaurala). Yleensä restoratiivisen oikeuden käyttöala on kuitenkin rajatumpi.

Yleisemmin ratkaisuvalta restoratiivisen oikeuden käytöstä on annettu syyttäjälle. Kun poliisin suorittama esitutkinta on käsillä ja syyttäjä harkitsee tapaukseen rikosoikeudellista jatkokäsittelyä, on tätä pidetty luontevimpana kohtana tarkastella restoratiivisen oikeuden toteutusmahdollisuuksia. Eräissä maissa myös poliisilla on keskeinen rooli sovitteluun ohjaamisessa.

Eräs restoratiivisen oikeuden käyttöalaan vaikuttava seikka on se, kuka voi tehdä aloitteen restoratiivisen oikeuden käytöstä. Tiivisti rikosoikeusjärjestelmään kytkeytyvissä järjestelmissä aloiteoikeus on annettu poliisille tai syyttäjälle. Jos aloiteoikeutta laajennetaan esimerkiksi sosiaalityöntekijöihin ja nuorten rikoksentekijöiden tai uhrien vanhempiin, voitaisiin myös restoratiivisen oikeuden menetelmiä hyödyntää rikosprosessin varhaisemmassa vaiheessa.

Olennainen kysymys on myös se, miten tiiviisti restoratiivisen oikeuden menetelmät kytketään rikosprosessiin. Eräs ratkaisu on kuljettaa esimerkiksi sovittelumenettelyä rikosprosessin rinnalla tai ottaa se käyttöön prosessin jälkeen. Tämä luonnollisesti edellyttää osapuolten suostumusta – kuten aina sovittelussa. Eräissä maissa on myös mahdollista kytkeä restoratiivisen oikeuden periaatteita yhdyskuntaseuraamuksiin esimerkiksi siten, että rikoksen uhrilla on mahdollisuus vaikuttaa yhdyskuntapalvelun suorituspaikkaan.

Sovittelun vaikutus rikosprosessissa

Yleisin sovittelun vaikutus rikosprosessissa on syyttämättä jättäminen. Useissa maissa onnistunut sovittelu avaa mahdollisuuden myös rangaistuksen lieventämiselle. Eräissä maissa – kuten Puolassa ja Saksassa – sovittelemista käytetään ehtona ehdolliselle rangaistukselle ja Espanjassa rikoksentekijä voi päästä aikaistettuun ehdonalaiseen vapauteen onnistuneen sovittelun tuloksena. Eräissä maissa restoratiivisen oikeuden menettelyillä ei ole minkäänlaista vaikutusta rikosprosessissa, vaan se on täysin perinteisestä oikeudenhoidosta irrallista toimintaa. Muista Pohjoismaista poiketen Tanska kuuluu näihin maihin.

Jatkuvaa keskustelua käydään siitä, lisääkö esimerkiksi syyttäjän mahdollisuus luopua rikossyytteestä sovittelun tekijäkeskeisyyttä. On epäilty, että sovittelun liian tiivis suhde rikosoikeusjärjestelmään johtaa siihen, ettei uhrin asemaan ja hyvinvointiin kiinnitetä riittävästi huomioita.

Restoratiivisen oikeuden vaihteleva käyttöala

Eri maat ovat luoneet erilaisia ratkaisuja sen mukaan, millaisiin rikoksiin restoratiivista oikeutta voidaan käyttää. Usein on niin, että käytännössä restoratiivisen oikeuden käyttöala on lainsäädännöllisesti laaja, mutta käytännössä koko lainsäädännön luomaa käyttöalaa ei hyödynnetä.

Useimmissa eurooppalaisissa valtioissa kuolemaan johtaneita tai muuten vakavia rikoksia ei sovitella. Eräissä maissa tällaisten rikosten sovittelu on lainsäädännöllä kielletty. Tyypillinen ratkaisu on ollut sulkea tietyn rangaistusmaksimin ylittävät teot pois restoratiivisen oikeuden järjestelmistä. Vakavien rikosten katsotaan yleisesti edellyttävän rikosoikeudellista käsittelyä ja restoratiivisen oikeuden menetelmiä voidaan käyttää ainoastaan perinteisen oikeuden lisäksi.

Vakavien rikosten sovittelusta vankilassa on kertynyt kokemuksia eräistä edelläkävijämaista. Näissä projekteissa tapausmäärät eivät ole olleet kovin suuria yleensä sen takia, että sopivia tapauksia on ollut vaikea löytää. Uhrin ja tekijän tapaamisten sijasta onkin ollut tavallisempaa tuoda uhrinäkökulmaa vankiloihin esimerkiksi ryhmäkeskustelujen muodossa.

Erityisen kiistanalainen ja niin Suomessa kuin muissakin maissa tunteita kuohuttava alue on lähisuhdeväkivallan sovittelu. Eräissä maissa – kuten Itävallassa, Suomessa, Kreikassa ja Romaniassa – lähisuhdeväkivalta on yksi tyypillisistä sovitteluun ohjattavista tapauksista. Ranskassa ja Luxemburgissa taas lähisuhdeväkivallan käyttö sovittelussa on kokonaan kielletty.

Myös liikennerikosten käsittely restoratiivisen oikeuden järjestelmissä eroaa voimakkaasti eri maiden välillä. Eräissä maissa – kuten Unkarissa ja Sloveniassa – liikennerikokset ovat tyypillisesti sovitteluun ohjattavia rikoksia. Useissa maissa taas katsotaan, etteivät liikennerikokset tuota emotionaalista tarvetta sovittelulle, koska kyse on useimmiten vahingossa eikä tahallisesti aiheutetusta kärsimyksestä. Korvauksetkin hoituvat yleensä vakuutusjärjestelmien kautta.

Restoratiivisen oikeuden menettelyjä on pyritty käyttämään myös pitkittyneiden yhteisöllisten konfliktien ratkaisemisessa esimerkiksi Pohjois-Irlannissa.

Palvelujen tuottaminen

Useimmat maat ovat luoneet kaksiportaisen palveluiden tuottamisjärjestelmän, jossa vastuu palvelun järjestämisestä ja palvelujen tuottamisesta on eriytetty. Palvelujen tuottaminen on hoidettu hyvin erilaisista lähtökohdista Euroopan maissa. Monessa maassa palveluilla on vahva kytkentä rikosoikeusjärjestelmään. Palvelujen tuottajina voivat olla esimerkiksi syyttäjälaitos (Belgia), poliisi (Englanti, Irlanti, Tanska, Islanti) tai kriminaalihuoltolaitos (Tshekki, Unkari, Kreikka). Useissa maissa sovittelupalveluja tuottavat erilaiset järjestöt. Esimerkiksi Itävallassa sovittelun järjestää Neustart, joka vastaa myös kriminaalihuollosta ja ylipäätänsä rikoksentekijöiden integroimisesta yhteiskuntaan oikeusministeriön asettamien suuntaviivojen mukaisesti. Myös Belgiassa (Suggnomé) ja Saksassa järjestöt osallistuvat vahvasti toimintaan. Myös kunnat voivat vastata palvelujen tuottamisesta, kuten tehdään Espanjassa ja osittain myös Suomessa.

Eräissä maissa on käytössä järjestelmä, jossa esimerkiksi tuomioistuin voi määrätä yksittäisiä akkreditoituja sovittelijoita hoitamaan sovittelutapaus erillistä korvausta vastaan. Esimerkiksi Puolassa tuomioistuimilla on käytössä lista akkreditoiduista sovittelijoista.

Keitä sovittelijat ovat?

Euroopan maat eroavat toisistaan myös sen suhteen, ovatko tapauksia käsittelevät sovittelijat vapaaehtoisia vai ammattilaisia. Yleisin ratkaisu on käyttää sovittelussa erityisesti tähän tehtävään koulutuksen saanutta ja palkattua henkilökuntaa. Vapaaehtoistoimintaan tukeutuvaa sovittelujärjestelmää ovat kehittäneet erityisesti Suomi ja Norja, mutta pienemmässä mittakaavassa myös esimerkiksi Tanskassa hyödynnetään vapaaehtoissovittelijoita. Vapaaehtoissovittelijoiden käyttö ei kuitenkaan ole kovin tavallista.

Sovittelupalvelujen järjestämistavasta riippuen sovittelijat voivat myös olla kriminaalihuollon työntekijöitä, kunnan viranomaisia, järjestöjen työntekijöitä tai akkreditoituja sovittelijoita.

Sovittelijoille asetettavat vaatimukset vaihtelevat melko lailla. Jonkinlainen sovittelijoiden peruskurssi lienee eräänlainen minimistandardi, johon kaikissa maissa ylletään. Tyypillistä on, että sovittelijoita koulutetaan tehtäväänsä työn kuluessa.

Restoratiivista oikeutta koskevat kansainväliset instrumentit

Restoratiivisen oikeuden käytön yleistyminen on viimeisten parinkymmenen vuoden aikana kannustanut kansainvälisiä järjestöjä – Yhdistyneitä kansakuntia, Euroopan neuvostoa ja Euroopan unionia – laatimaan suosituksia restoratiivisen oikeuden käytölle ja oikeusturvan varmistamiselle menettelyn osapuolille.

Suosituksissa on pyritty siihen, että niihin sitoutuneet jäsenmaat varmistavat, että restoratiivisen oikeuden menettelyt täyttävät laadukkaalle toiminnalle asetettavat minimistandardit. Myös rikoksentekijän ja lähiyhteisön näkökulma pyritään ottamaan huomioon. Kansainväliset sopimukset mahdollistavat restoratiivisen oikeuden laajan käyttöalan siten, ettei se rajaudu ainoastaan vähäpätöisten rikosasioiden ohjaamiseen perinteisen rikosoikeusjärjestelmän ulkopuolelle.

Ensimmäinen ja eräänlaiseksi restoratiivisen oikeuden kulmakiveksi muodostunut kansainvälinen dokumentti on rikossovittelua koskeva Euroopan neuvoston suositus vuodelta 1999. Tämä innovatiivinen ja kattava suositus määrittelee restoratiivisen oikeuden periaatteet, korostaa poliittisen päätöksenteon ja lainsäädännön tarvetta sekä vahvistaa oikeusturvatakeiden tarpeellisuutta. Suosituksen toimeenpanemisen helpottamiseksi on laadittu kattava manuaali.

Pian Euroopan neuvoston suositusten jälkeen myös YK tarttui aiheeseen. YK:n talous- ja sosiaalineuvosto julkaisi vuonna 2002 ohjeet restoratiivisen oikeuden menetelmien käytöstä rikosasioissa. YK:n dokumentti on käyttöalaltaan kapeampi, se korostaa restoratiivisen oikeuden käyttökelpoisuutta nuorten tekemissä lievissä rikoksissa.

Myös Euroopan unioni on kiinnittänyt huomioita restoratiivisen oikeuden kehittämiseen. EU:n neuvoston uhrin asemaa koskeva periaatepäätös vuodelta 2001 edellyttää, että jäsenmaiden tulee edistää sovittelun käyttöä ja varmistaa, että sovittelun tulos voidaan ottaa huomioon rikosprosessissa. Myös parhaillaan valmisteilla olevassa EU:n uhridirektiivissä restoratiivisen oikeuden menettelyt otetaan huomioon ja jäsenmaita kehotetaan kehittämään palveluita. Restoratiivisen oikeuden osalta direktiivin pääpaino on kuitenkin rikoksen uhrin oikeusturvatakeiden varmistamisessa sovittelussa ja sitä vastaavissa menettelyissä (ks. Pulkkisen kirjoitus tässä numerossa).

Kirjoittaja on neuvotteleva virkamies oikeusministeriössä.

 
Julkaistu 28.9.2012
Sivun alkuun |