Ari Hirvonen

Kerjääminen perusoikeuksien näkökulmasta

Kerrostalojen rappukäytävien kyltit "kerjääminen ja kaupustelu kielletty" ovat vaihtuneet asuinhuoneistojen ovien tarroihin "ei ilmaisjakelua". Viime vuonna Romanian romanien kerjäämisen seurauksena kellareihin ja vinteille haudattuja kylttejä alettiin kaivaa esiin.

Sisäasiainministeriö asetti 21.5.2010 työryhmän pohtimaan toimenpiteitä, joilla kerjäämiseen voitaisiin puuttua. Työryhmän toimenpidekokonaisuuteen kuului mm. kieltää järjestyslaissa julkisella paikalla tapahtuva kerjääminen itseään elättääkseen ja luvaton leiriytyminen sekä kriminalisoida rikoslaissa kerjäämisen organisointi.

Loppuraportti valmistui ripeällä aikataululla 30.9.2010. Siinä kerjääminen esitettiin kiellettäväksi järjestyslakia seuraavasti muuttamalla (kursivoituna esitetyt lisäykset): Järjestyslain mukaan yleisen järjestyksen häiritseminen tai turvallisuuden vaarantaminen yleisellä paikalla olisi kielletty toistuvilla uhkaavilla eleillä, hyökkäävillä liikkeillä, suullisesti esitetyillä uhkailuilla, tarttumalla kiinni, estämällä liikkumisen, ja muulla vastaavalla, pelkoa herättävällä uhkaavalla käyttäytymisellä (3 pykälän 1 momentin 2 kohta); vetoamalla toistuvasti muihin henkilöihin vastaanottaakseen lahjoituksia. (3 pykälän 1 momentin 4 kohta).

Kiireellinen lainvalmistelu näkyy loppuraportissa, joka ei ota huomioon riittävästi perus- ja ihmisoikeuksia eikä kriminalisointiperiaatteita periaatteita. Oikeusministeriön ja sosiaali- ja terveysministeriön jättämässä eriävässä mielipiteessä todetaankin: "Työryhmän toimintaa on leimannut kiire ja tarkoitushakuisuus."

Vaikka Kiviniemen hallitus jäädytti kerjäämisen kiellon valmistelun, on syytä arvioida lainopin näkökulmasta kysymystä kerjäämisen sääntelystä, koska todennäköisesti asia nousee uudelleen jossain muodossa ajankohtaiseksi.

Järjestyslaki ei ole oikea väline

Ensinnäkin järjestyslain tarkoituksena on suojella yleistä järjestystä ja turvallisuutta, mikä asettaa rajat sille, mitä laki voi kieltää. Kerjäämisen kieltäminen riippumatta siitä, onko se objektiivisesti arvioiden järjestystä tai turvallisuutta vaarantavaa, ei ole lain tarkoituksen mukaista. Vetoaminen yleiseen turvattomuuden tunteen lisääntymiseen ei ole riittävä peruste kieltää jotakin toimintaa. Siksi järjestyslaissa ei voida säätää kerjäämisen yleistä kieltoa.

Kriminalisoinnin edellytykset eivät täyty

Toiseksi kerjäämisen kiellossa on kyse kriminalisoinnista. Jotta käyttäytyminen voitaisiin kriminalisoida, sen tulee olla erittäin haitallista ja kiistattoman paheksuttavaa. Lisävaatimuksena on painava yhteiskunnallinen tarve. Kerjääminen sinällään ei ole erittäin haitallista eikä sen kieltämiselle ole osoitettu painavaa yhteiskunnallista tarvetta. Kerjääminen saattaa olla ihmisarvoa alentavaa, ja sitä tai sellaiseen asemaan joutumista voidaan siksi ehkä paheksua, mutta vetoaminen muihin toistuvasti vastaanottaakseen lahjoituksia ei ole paheksuttavaa – emmehän pidä paheksuttavina Punaisen ristin tai Pelastusarmeijan keräyksiä, päinvastoin. Eikä sekään, että kyseinen toiminta tapahtuu itseään elättääkseen, muuta sitä paheksuttavaksi.

Kerjäämiseen mahdollisesti liittyvät mahdolliset lieveilmiöt, kuten omaisuusrikokset ja ihmiskauppa, eivät riitä perusteluksi, koska kerjääminen itsessään ei loukkaa tai vaaranna lailla suojattavia oikeushyviä kuten varallisuutta, ruumiillista koskemattomuutta tai vapautta. Kaiken lisäksi rikosoikeuden säännösten perusteella kyseisiin lieveilmiöihin voidaan reagoida.

Rikosoikeuden perustuslain 8 pykälään kirjattu laillisuusperiaate edellyttää, että kriminalisointien tulee olla niin täsmällisiä ja tarkkarajaisia, että niistä selkeästi ilmenee rangaistavaksi säädetyn teon muodot. Kerjäämisen yleisen kiellon kohdalla tarkkarajaisuus ei suinkaan toteudu.

Kerjäämiskielto loukkaa syrjintäkieltoa

Kolmanneksi kerjäämisen kielto loukkaa useita perus- ja ihmisoikeuksia. Perustuslain 6 pykälän yhdenvertaisuusperiaatteeseen kuuluu syrjintäkielto: Ketään ei saa ilman hyväksyttävää perustetta asettaa eri asemaan sukupuolen, iän, alkuperän, kielen, uskonnon, vakaumuksen, mielipiteen, terveydentilan, vammaisuuden tai muun henkilöön liittyvän syyn perusteella. Vastaavasti Euroopan ihmisoikeussopimuksen 14 artiklassa kielletään syrjintä sukupuolen, rodun, ihonvärin, kielen, uskonnon, poliittisen tai muun mielipiteen, kansallisen tai yhteiskunnallisen alkuperän, kansalliseen vähemmistöön kuulumisen, varallisuuden, syntyperän tai muuhun asemaan perustuvan syyn perusteella.

Se, että järjestyslain kerjäämiskielto on kirjoitettu jokaista koskevaksi, ei poista tätä ongelmaa. Säännöstä on tarkasteltava kokonaisuutena ottamalla sen kirjaimen lisäksi huomioon säännöksen tarkoitus ja tosiasialliset sovellutukset sekä vaikutukset. Syrjintäkielto koskee nimittäin myös sellaisia toimenpiteitä, jotka välillisesti johtavat syrjivään lopputulokseen. Koska kerjäämiseen puuttumisen taustalla on ollut tietyn etnisen ryhmän eli Romanian (sittemmin myös Bulgarian) romanien toiminta, joille lainsäätäjän kieltoviesti on haluttu myös suunnata, säännöksen tarkoitusta voidaan pitää jo sinällään syrjivänä. Voidaan myös perustellusti epäillä, että säännöstä olisi tarkoitus soveltaa ensisijaisesti juuri tähän ihmisryhmään. Siten kerjäämisen kiellossa on kyse vähintään välillisestä syrjinnästä.

Syrjintäperusteena on mainittu myös muu henkilöön liittyvä syy, jollaisena on pidetty esimerkiksi henkilön sosiaalista ja taloudellista asemaa. Kerjäämisen kriminalisointi kohdistuu pääsääntöisesti syrjäytyneisiin, sosiaalisesti ja taloudellisesti heikoimmassa asemassa oleviin ihmisiin. Vaikka se kohdistuisi ja sitä sovellettaisiin kaikkiin kerjäläisiin etnisestä alkuperästä riippumatta, se on syrjivä, koska se kohdistuu köyhiin. Itse asiassa kerjäämisen kielto on tulkittavissa köyhyyden kriminalisoinniksi.

Perustuslain 18 pykälän mukaan jokaisella on oikeus lain mukaan hankkia toimeentulonsa valitsemallaan työllä, ammatilla tai elinkeinolla. Voidaan toki väittää, että 18 pykälä koskee ainoastaan laillisen ja hyvän tavan mukaista elinkeinon harjoittamista. Mutta jos riittävää toimeentuloa ei voi hankkia kuin kerjäämällä, pykälän voidaan tulkita suojaavan myös kerjäämistä, jota ei yksiselitteisesti voine pitää hyvän tavan vastaisena. Euroopan ihmisoikeussopimus mainitsee varallisuuden yhtenä syrjinnän kiellettynä perusteena, mikä antaa tukea tulkinnalleni: kerjääminen on perustuslain 18 pykälän suojaamaa toisin kuin työryhmän raportissa katsotaan.

Kerjääminen voidaan tulkita myös mielenilmaukseksi, kuten kollegani osuvasti huomautti. Kerjäläiset tuovat nimittäin näkyviin yhteiskunnallisen epätasa-arvon, syrjinnän ja köyhyyden, joita emme ehkä muuten näkisi tai tunnistaisi; läsnäolollaan kadunkulmassa he vaativat sosiaalista oikeudenmukaisuutta. Siten kerjääminen kuuluu perustuslain 12 pykälän suojaaman sananvapauden piiriin.

Uhkaavan kerjäämisen kieltäminen?

Kerjäämisen kieltäminen ei em. perusteilla ole sopusoinnuissa Suomen lainsäädännön kanssa. Mutta vältetäänkö täyskieltoon liittyvät ongelmat, jos järjestyslaissa kielletään vain uhkaava ja väkivaltainen kerjääminen?

Näin saattaa olla. Silti oudoksun tällaisen kvalifioidunkin kerjäämisen kieltoa järjestyslaissa, koska kriminalisointi kohdistuu erityisesti tietynlaiseen toimintaan, joka kriminalisoinnin kautta leimataan kokonaisuudessaan paheksutuksi. Kerjääminen ei todellakaan ole vakava yhteiskunnallinen ongelma.

Nykyisen järjestyslain mukaan voidaan jo puuttua kaikkeen sellaiseen toimintaan – siis myös kerjäämiseen – joka on pelkoa herättävää uhkaavaa käyttäytymistä tai tapahtuu uhkaavin tai hyökkäävin liikkein tai sanoin. Ei siis ole tarvetta erikseen kieltää uhkaavaa kerjäämistä.

Leiriytymiskiellossa myös ongelmia

En ole vakuuttunut työryhmän perustelusta luvattoman leiriytymisen kieltämisen tarpeellisuudesta. Työryhmän mukaan "luvattomaan leiriytymiseen liittyvät monet yleistä järjestystä ja turvallisuutta vaarantavat tekijät taajamissa" ja kielto mahdollistaisi sen, että "poliisi pystyisi nopeasti puuttumaan yleistä järjestystä ja turvallisuutta vaarantavaan leiriytymiseen sekä muuhun leiriytymiseen pykälässä mainituilla alueilla" (kurs. kirjoittajan). Leiriytyminen vain harvoin vaarantanee yleistä järjestystä ja turvallisuutta, joten säännöksen tarkoituksena lienee kieltää luvaton leiriytyminen sinänsä, mikä ei kuulu järjestyslain tarkoitukseen.

Leiriytymistä säätelevät jokamiehenoikeudet. Jos täsmällisempiä säännöksiä niistä tarvitaan, siitä tulee säätää jokamiehenoikeuksia koskevalla lailla eikä suinkaan järjestyslailla.

Ja jos uhkaavan kerjäämisen kriminalisoinnin julkilausuttuna tai julkilausumattomana perusteena on Romanian ja Bulgarian romanien toiminta, se loukkaa syrjintäkieltoa. Samoin on leiriytymiskiellon laita, jos tarkoituksena on puuttua erityisesti näiden ihmisryhmien leiriytymiseen.

Kerjäämisen organisointiin syytä puuttua

Kerjäämisen organisoinnin kriminalisoinnille on muita ehdotuksia paremmat perusteet, etenkin jos siinä käytetään hyväksi kerjäämään joutuvien riippuvaista ja haavoittuvaa asemaa sekä turvattomuutta. Sellaiseen toimintaan viranomaisten tulee puuttua tehokkaasti. Toisaalta rikoslain ihmiskauppaa koskevat säännökset mahdollistavat tämän pitkälti jo nykyisin.

Kataisen hallituksen hallitusohjelmassa todetaan sisäisestä turvallisuudesta: "Keskeisimpiä kotimaisia haasteita ovat syrjäytymisen ja yhteiskunnan jakautumisen ehkäisy, jolla on turvallisuutta edistävä vaikutus." Jos hallitusohjelma otetaan vakavasti, oikeudellisesti arvioiden ongelmallisten kerjäämisen ja laittoman leiriytymisen kieltohankkeiden sijasta tulisi keskittyä niihin syrjäyttämistä ja yhteiskunnallista jakautumista aikaansaaviin tekijöihin, jotka pakottavat köyhät kerjäämään ja asunnottomat leiriytymään.

Kirjoittaja on yleisen oikeustieteen professori Helsingin yliopistossa.

 
Julkaistu 23.9.2011