Jay S. Albanese

Järjestäytyneen rikollisuuden torjunta

Artikkelissa etsitään tietoon perustuvia lähestymistapoja järjestäytyneeseen rikollisuuteen.

Walter Millerin jo klassisessa artikkelissa “Ideology and Criminal Justice Policy" "Ideologia ja kriminaalipolitiikka" todettiin, että “kun esitetään väitteitä siitä, mitkä toimenpiteet soveltuvat parhaiten turvaamaan yleistä järjestystä, oikeuden toteutumista ja yleistä hyvinvointia, tulisi aina kysyä: "Mistä me sen tiedämme?". Artikkelin julkaisemista on 36 vuotta, joiden kuluessa tutkimus on osoittanut, että kriminaalipolitiikka perustuu vahvasti ideologiaan, että päätöksenteon tueksi kerätään edelleen vain vähän empiiristä tietoa ja että myös päätösten objektiivisten vaikutusten arviointiin on panostettu suhteellisen vähän.

Järjestäytynyttä rikollisuutta koskeva päätöksenteko on kärsinyt suhteettomasti ideologisesti värittyneestä keskustelusta, joka on suorastaan torjunut tosiasioiden huomioon ottamisen. Järjestäytynyttä rikollisuutta koskevat viihteelliset mielikuvat ajavat tosiasioihin perustuvien kuvausten yli. Kummisetä, Sopranos ja The Departed ovat esimerkkejä monista suosituista viihteellisistä järjestäytyneen rikollisuuden kuvauksista, jotka kaikki ovat fiktiivisiä, mutta joiden yleisesti uskotaan olevan totuudenmukaisia. Näin on syntynyt järjestäytyneen rikollisuuden mafia-stereotyyppi. Tämä on huolestuttavaa, sillä järjestäytyneet rikollisryhmät pystyvät aiheuttamaan paljon suurempaa vahinkoa kuin yksittäiset rikoksentekijät, koska ne toimivat suuremmalla volyymillä, niihin kuuluu useita henkilöitä ja niiden toiminta on jatkuvaa. Sen vuoksi järjestäytyneen rikollisuuden torjunnan tulisi olla rationaalisen kriminaalipolitiikan tärkeysjärjestyksen kärkipäässä.

Huomio rikolliselle toiminnalle alttiisiin markkinoihin

Maailmanlaajuisesti voidaan panna merkille, että järjestäytynyttä rikollisuutta on dokumentoitu, mitattu tai arvioitu järkyttävän vähän. Vain harva maa yrittää systemaattisesti laskea sitä, mitata sen vuositason vaihteluja tai objektiivisesti arvioida sitä vähentämään tarkoitettujen lakien ja politiikkojen vaikutuksia. Siksi yritykset "kontrolloida" tai "torjua" järjestäytynyttä rikollisuutta tapahtuvat yleensä tyhjiössä, eikä silloin kyetä vastaamaan esimerkiksi kysymyksiin: "Onko tällä lähestymistavalla ollut mitään vaikutusta järjestäytyneisiin rikollisryhmiin? Onko se vaikuttanut järjestäytyneen rikollisen toiminnan esiintyvyyteen? Mitkä ovat eri lähestymistapojen tarkat kustannukset ja hyödyt, kun arvioidaan niiden vaikutuksia kansalaisiin, markkinoihin, ja järjestäytyneeseen rikollisuuteen?"

Tästä onnettomasta asiaintilasta huolimatta tunnetaan useita lupaavia yrityksiä käyttää olemassa olevaa tietoa politiikan ohjaamiseen. Mittaamisen vaikeuden vuoksi järjestäytyneen rikollisuuden torjunnan kannalta olisi osuvampaa ryhtyä tutkimaan järjestäytyneelle rikolliselle toiminnalle alttiita liikeyrityksiä ja markkinoita. Tähän mennessä järjestäytyneen rikollisuuden riskejä koskevat arvioinnit ovat kiinnittäneet päähuomionsa rikollisryhmiin. Edistynein malli on Kanadan rikostietopalvelun (CISC) kehittämä ns. Sleipnir-työkalu. Sleipnir pisteyttää järjestäytyneiden rikollisverkostojen edustaman uhkan antamalla arvoja 19 eri ominaisuudelle. Ominaisuudet, pisteytys, määritelmät ja arvot perustuvat kanadalaisten asiantuntijoiden yhteiseen mielipiteeseen. Se saavutettiin Delphi-kyselyllä. Parhaillaan kehitellään Sleipnirin uutta versiota, jossa on vähemmän ominaisuuksia. EU:ssa ja Englannissa tehdyt yritykset arvioida järjestäytyneen rikollisuuden uhkia näyttävät perustuvan Kanadan työhön (SOCA 2008; OCTA 2009).

Muuan ongelma on se, että tunnettujen rikollisryhmien uhkaa arvioiva menetelmä ei ota huomioon tietoja uusista ryhmistä, nousussa olevista ryhmistä eikä uusista tuotteista ja palveluista, joita voidaan käyttää hyväksi rikollisessa toiminnassa. Siksi on tärkeää vertailla sekä olemassa olevia että potentiaalisia järjestäytyneen rikollisuuden toimintatapoja ja markkinoita.

Perinteisessä lähestymistavassa päähuomio kiinnitetään korkeaa riskiä edustaviin rikoksentekijöihin ja ryhmiin, kun taas vaihtoehtoinen lähestymistapa keskittyy tunnistamaan korkean riskin tuotteita ja markkinoita. Jos ne pystyy tunnistamaan, tietää myös mistä etsiä rikollisia. Tämän prosessin avulla voidaan tunnistaa myös markkinat, joilla ei ole aiempaa järjestäytyneen rikollisuuden historiaa. Kanadassa ja muuallakin tehty työ on lähtökohta laajakantoisemmille yrityksille ymmärtää järjestäytyneen rikollisuuden luonnetta, uhkia ja eri tuotteisiin, palveluihin ja markkinoihin liittyviä tilaisuuksia.

Kontrollin vaikutusten arviointi puuttuu

Järjestäytyneen rikollisuuden torjunnassa ja kontrollissa käytettyjen standardityökalujen toimivuutta ja tehokkuutta ei ole pätevästi arvioitu. Niiden käyttö perustuu uskomuksiin eikä varmaan tietoon siitä, että ne ovat tehokkaita. Kontrollitoimissa on tarpeen siirtyä ratkaisujen kopioinnista empiiriseen arviointiin ja ryhtyä toteuttamaan strategioita, jotka ovat osoittautuneet tai osoittautumassa lupaaviksi.

Järjestäytyneen rikollisuuden vastaisia toimintalinjoja monissa maissa ovat salakuuntelu ja elektroninen valvonta, todistajansuojeluohjelmat, yritys- ja rikollisryhmälait, tiedonantajien käyttö, peiteoperaatiot, kansalaiskomissiot, todistajan syytesuoja, rahanpesuun liittyvien epäilyttävien rahansiirtojen ilmoitukset ja erityisvalamiehistöt. Menetelmät on otettu käyttöön ja niiden käyttöä jatkettu ilman minkäänlaisia systemaattisia arviointeja niiden asianmukaisesta käytöstä, väärinkäytöstä, siitä millaisiin tapauksiin ne soveltuvat parhaiten, niiden tehokkuudesta, niiden vaikutuksesta järjestäytyneeseen rikollisuuteen tai kustannuksista ja hyödyistä (taloudellisin, inhimillisin ja sosiaalisin perustein). Ilman objektiivista empiiristä arviointia ei voida vastata Walter Millerin kysymykseen "Mistä me tämän tiedämme?".

Se että tällaista arviointia ei ole tehty, on hämmentävää ottaen huomioon, miten valtavat voimavarat on osoitettu järjestäytyneen rikollisuuden kontrolliin. Esimerkiksi Yhdysvallat on sijoittanut miljoonia dollareita palkatessaan valvojia seuraamaan yli 20 korruptoitunutta ammattiliittoa vuodesta toiseen. Kuten eräässä arvioinnissa todettiin, "on uskomatonta, että yli 20 vuotta jatkunut siviilioikeudellinen RICO-kanteiden ajaminen rikollisten hyväksikäyttämiä liittoja vastaan on toteutettu ilman minkäänlaista arviointia… onnistumisia ja epäonnistumisia ei ole koskaan tunnistettu, puhumattakaan siitä että niitä olisi dokumentoitu tai analysoitu".

Näyttöön perustuva katsaus järjestäytyneen rikollisuuden kontrolliohjelmiin päätyi toteamaan, että “lyhyesti sanottuna, huolimatta kaikista lainsäädäntöponnistuksista joilla järjestäytynyttä rikollisuutta ja rahanpesua on koetettu hillitä 1990-luvun mittaan, ei yhdestäkään keskeisestä aihepiiristä ole tehty ainoaakaan merkittävää tutkimusta, joka noudattaisi arvioinnin normaaleja pelisääntöjä". Julkaisematon katsaus 18 erilliseen järjestäytynyttä rikollisuutta koskevaan kontrolliponnistukseen tuli siihen tulokseen, että “näyttöä, joka osoittaisi nykyiset järjestäytyneen rikollisuuden kontrollin strategiat tehokkaiksi, ei ole käytännössä juuri ollenkaan". Ruotsissa tehty 14 järjestäytyneen rikollisuuden vastaisen hankkeen arviointi havaitsi, että “ne vaikeuttavat rikollisryhmiä tekemästä järjestäytynyttä rikollisuutta", mutta mitään objektiivisia tosiasioita ei esitetä johtopäätöksen tueksi. Kaiken tämän työn tuloksena on, että monien vuosien kokemusta on saatettu tuhlata vain, koska peruskysymyksiin ei kyetä vastaamaan – sellaisiin kuin mikä tulisi olla intervention luonne ja kesto, ja missä olosuhteissa sekä mitkä korjaavat strategiat toimivat parhaiten ja miksi?

Torjuntaan on kiinnitetty vähän huomiota

Teoreettista työtä on jo tehty ja osoitettu, että järjestäytyneen rikollisuuden kontrollimenetelmiä voidaan empiirisesti ja objektiivisesti arvioida. Työssä voidaan hyödyntää saatavissa olevia tietoja ja yhteisötason rikollisuusosoittimia, arvioida oikeudellisia työkaluja sekä arvioida sovellettujen toimintatapojen vaikutusta järjestäytyneisiin rikollisryhmiin ja -verkostoihin. Sen sijaan julkinen sektori ei edelleenkään ole panostanut siihen, että selvitetään, onko sen järjestäytyneen rikollisuuden kontrolliin sijoittamat voimavarat suunnattu oikein ja käytetty tehokkaasti, ja että arviointi perustuu oikeaan tietoon, ja että arviointia säännöllisesti päivitettäisiin empiiristen tutkimusten antamien osviittojen nojalla.

Järjestäytyneeseen rikollisuuteen on kohdistettu runsaasti lainsäädäntöä ja poliisitoimia, sen sijaan vain vähän huomiota on kiinnitetty sen torjuntaan – sen esiintyvyyden vähentämiseen ja ehkäisyyn. Miten voidaan entistä tehokkaammin rajoittaa tilaisuuksia järjestäytyneen rikollisuuden toiminnalle? Onko järjestäytyneen rikollisuuden vastaisilla toimilla ehkäiseviä vaikutuksia? Missä määrin voitaisiin ennakoida järjestäytyneen rikollisuuden tunkeutumista tietyille markkinoille tai maantieteellisille alueille?

Vähäinen huomio järjestäytyneen rikollisuuden torjuntaan on kuvaavaa kontrollin yksipuoliselle luonteelle: voimakas panostus lainsäädäntöön ja poliisityöhön, joiden vaikutusta ja tehokkuutta ei ole koskaan selvitetty. Ruotsin kansallisen rikoksentorjuntaneuvoston arvioinnissa todettiin järjestäytyneen rikollisuuden torjuntaan painottuneiden ohjelmien kokonaan puuttuvan ja huomautettiin, että "on toteutettu enemmän salakuuntelua ja enemmän tunnistustyötä, ja että nämä ponnistukset ovat olleet entistä voimaperäisempiä. Toisaalta tätä ei juuri voida kutsua mitenkään uudeksi tai innovatiiviseksi, jos ajatellaan menetelmien parantamista tai kehittämistä". Torjuntaa korostava lähestymistapa vaatii järjestelmällistä ja säännöllistä tiedonkeruuta, jossa keskitytään täytäntöönpanon ja vaikutusten empiiriseen dokumentointiin.

Riskitekijöiden tunnistaminen olennaista

Vallitseva ideologinen lähestymistapa järjestäytyneen rikollisuuden kontrolliin on tukahduttanut tiedon kumuloitumisen. Tämän seurauksena on saatu paljon kokemuksia, joista on opittu hyvin vähän. Tähän saakka tehdyn niukan tutkimuksenkin avulla on kyetty tunnistamaan joitakin järjestäytyneen rikollisen toiminnan laajuuteen ja luonteeseen liittyviä seikkoja. Jotta tästä päästäisiin eteenpäin ja kyettäisiin tunnistamaan todellisia riskitekijöitä, olisi kyettävä osoittamaan, että tietyt tekijät tai olosuhteet edeltävät järjestäytynyttä rikollista toimintaa. Jotta tämä olisi mahdollista, olisi kerättävä säännöllisesti tietoa, jonka avulla kyettäisiin kohoamaan yksinkertaisten yhteisvaihtelujen havaitsemisen tasolta todellisten riskitekijöiden tunnistamisen tasolle. Järjestäytyneen rikollisuuden todellisten syiden paljastaminen edellyttää, että pystytään osoittamaan korrelaatio, riski ja se, että riskitekijälle altistumista seurasi järjestäytynyttä rikollista toimintaa.

Levin ja Maguiren mukaan tähänastisesta tutkimuksesta “puuttuu lähes väistämättä se keskeinen piirre, että painotettaisiin pitkän ajan vaikutuksia sekä paneuduttaisiin selvittämään niitä rakenteita ja olosuhteita, jotka hyödyttävät järjestäytyneen rikollisuuden hankkeita". Siitä, että järjestäytyneen rikollisuuden vastaisten toimien arviointi on laiminlyöty, on seurannut yleinen uskomus, jonka mukaan kaikella, mitä teemme, on lähtökohtaisesti hyvät tulokset, joiden vaikutusten kuvitellaan olevan suorassa suhteessa niihin käytettyjen resurssien määrään. Kuitenkin on ilmeistä, että niin kauan kuin mitään todellista arviointia ei ole tehty, tämä uskomus on ideologinen eikä perustu empiirisiin tosiasioihin.

Artikkeli perustuu kirjoittajan Tukholman symposiumissa 22.6.2009 pitämään esitykseen. Kirjoittaja on professori Virginia Commonwealth yliopistossa.

Suomennos: Kauko Aromaa

 
Julkaistu 28.9.2009