Olavi Kaukonen

Kriminaalipolitiikkaa hyvinvointivaltiossa

Peruspalveluiden saamisessa eroja rikosseuraamuksiin tuomituilla.

Hyvinvointivaltion ja toteutetun kriminaalipolitiikan välillä on suhteellisen selkeä tilastollinen yhteys: kaikissa pohjoismaisissa hyvinvointivaltioissa on ollut selvästi vähemmän tarvetta kovimpiin rangaistusvaihtoehtoihin ja ylipäätään vankeusrangaistuksen käyttöön kuin muualla Länsi-Euroopassa – Itä-Euroopasta puhumattakaan.

Voidaan katsoa, että eri valtioissa valitulla kriminaalipoliittisella linjalla on kulttuurista jatkuvuutta ja siten suhteellista itsenäisyyttä. Toisaalta voidaan yhtä perustellusti arvioida, että vahvan universalistisen hyvinvointivaltion maissa on ollut mahdollista toteuttaa systemaattisesti rationaalista seuraamuspolitiikkaa. Tästäkin syystä on tärkeää arvioida hyvinvointivaltion kehitystä: Valitun seuraamuspolitiikan perusvaihtoehdot palautuvat hyvinvointivaltion kulttuuriseen linjaan – vaikka joskus pienin poikkeamin – ja toisaalta taas vahva hyvinvointivaltio on oleellinen osa vaikuttavaa kriminaalipolitiikkaa. Hyvinvointivajeiden tehokas korjaaminen ja turvaverkkojen riittävä ylläpito on sinällään vaikuttavaa kriminaalipolitiikkaa, eikä sovi väheksyä sen merkitystä myöskään uusintarikollisuuden ehkäisyssä.

Oikeusministeriö asetti kesäkuussa 2005 työryhmän, jonka tehtävänä oli arvioida normaalisuusperiaatteen toteutumista rikosseuraamuksiin tuomittujen kohtelussa. Käytännössä arvioitavana oli vähimmäisturvan, keskeisen sosiaalivakuutusjärjestelmän, terveyden ja hyvinvoinnin edistämisen, riittävien palvelujen, julkisen työvoimapalvelun, asumisjärjestelmien sekä sivistyksellisten oikeuksien toteutuminen viranomaisten tulkinnoissa, ohjeissa, toimintakäytännöissä ja lainsäädännössä – tämä kaikki katsottuna vankien, tutkintavankien ja yhdyskuntaseuraamuksiin tuomittujen kohtelussa.

Tehtävä osoittautui mielenkiintoiseksi: se merkitsi hyvinvointivaltion rajojen tutkimista tilanteessa, jossa perustuslaki on vastikään uudistettu, vankeuslakipaketti hyväksytty ja suomalaista sosiaaliturvaa reivattu kattavampaan suuntaan. Sosiaalihuollon asiakkaiden ja terveydenhuollon potilaiden oikeuksia on viime vuosina vahvistettu tavalla, jonka voi tulkita hyvinvointivaltiokehityksen painopisteen muutokseksi järjestelmälähtöisyydestä asiakas- tai potilaslähtöisyyden suuntaan.

Normaalisuusperiaate ja sen tulkinnat

Rikosseuraamusten yhteydessä normaalisuusperiaatteella tarkoitetaan yhtäältä sitä, että olot rangaistuksen aikana ja rangaistuslaitoksessa on järjestettävä siten, että ne vastaavat mahdollisimman paljon yhteiskunnan elinoloja yleensä. Tässä suhteessa luonnollisesti rangaistuksesta sinänsä aiheutuu merkittäviä, lakiin perustuvia rajoituksia. Toisaalta käsitteellä tarkoitetaan sitä, että seuraamukseen ei kuulu ylimääräisiä eli lakiin perustumattomia rajoituksia. Kaikissa Pohjoismaissa käsitettä käytetään periaatteessa yhteneväisesti, mutta osoittautui, että sen tulkinnat vaihtelevat maasta toiseen.

Muussa hyvinvointijärjestelmässä normaalisuusperiaatteella on pitkät perinteet. Aikanaan sen lanseerasi käyttöön sosiaalihuollon periaatekomitea, jonka työ ajoittui 1960-70-lukujen vaihteeseen. Marraskuun liikkeen ja vastaavien sosiaalivaltiokriittisten painotusten merkitys oli huomattava komitean linjauksissa. Se merkitsi kansalaisten oikeuksien kunnioittamista ja sosiaalihallinnollisten pakkojen rajoittamista, yleisten palveluiden ensisijaisuutta ja leimaamisen välttämistä. Sittemmin käsitettä on käytetty paljolti synonyymisesti asiakaslähtöisyys-termin kanssa. Se korostaa asiakkaiden oikeuksia ja lisääntyvää puhevaltaa heitä itseään koskevissa ratkaisuissa.

Normaalisuusperiaatteen noudattamisen vaatimus antaa kiinnostavan jännitteen seuraamuspolitiikan kehittämiselle, koska käytännön johtopäätökset ovat eri järjestelmissä toisinaan täysin päinvastaiset: yleisesti siitä seuraa hyvinvointivajeiden kompensoinnin vaatimus siten, että erityisesti huono-osaisimpien toimintaedellytyksiä parannetaan. Seuraamusjärjestelmässä käsite on pikemminkin teknisessä käytössä (tilat, asumisratkaisut, normien noudattaminen), mutta toimintavajeita kompensoivat toimet kohdentuvat käytännössä enemmän parhaiten selviytyviin: työkykyisimpiin, motivoituneimpiin ja yhteistyökykyisimpiin asiakkaisiin.

Yhdyskuntaseuraamuksiin tuomittujen kohtelussa normaalisuusperiaate toteutuukin huomattavasti paremmin ja johdonmukaisemmin kuin vankien tai tutkintavankien kohtelussa – ehkä juuri siksi, että palveluihin, etuuksiin ja elinolosuhteisiin liittyvät ratkaisut tehdään yhteiskunnan peruspalvelujärjestelmissä. Työn kuluessa kävi yhä ilmeisemmäksi, että kriminaalipolitiikan paikka on pikemminkin hyvinvointivaltion ytimessä kuin sen reuna-alueilla.

Eräissä tilanteissa vankeinhoidolliset määrittelyt tuottavat kuitenkin esteitä vankien perusoikeuksien toteutumiselle ja selviytymisedellytyksille. Hyvä esimerkki voisi olla ongelmallinen vankityön ja -palkkauksen määrittely vielä uudessakin vankeuslaissa. Oma lukunsa on erilaisten toimintarahojen alhainen taso. Ratkaisujen yhteiskunnalliset seuraukset vangeille ovat tätäkin ongelmallisempia pitkällä tähtäimellä: kun työstä ei synny työsuhdetta, yhteiskunnan julkiset työvoimapalvelut ja kuntouttavan työtoiminnan järjestelmät eivät aktivoidu. Epävarmoille ja valikoiville projektihankkeille on tehty rakenteellinen kestotilaus.

Työtä riittää kuitenkin myös muun perusturvan toteutumisessa: erilaiset ensisijaiset, kaikille kansalaisille tarkoitetut sosiaalivakuutukselliset järjestelmät kohtelevat tutkintavankeja, vankeja, sakkovankeja ja yhdyskuntaseuraamuksiin tuomittuja paikoitellen hyvinkin eri tavoin. Kokonaisuutena vankeinhoitoa ja muuta hyvinvointivaltiollista järjestelmää kehitettäessä tulisikin nykyistä tarkkarajaisemmin arvioida, mitkä ratkaisut johtuvat:

  • väistämättömistä tekijöistä, joihin luetaan seuraamuksen luonteesta sinällään koituvat seuraukset, esimerkiksi vapauden menetys;
  • ehdollisista tekijöistä, joihin luetaan seuraamuksen ja yhteiskunnan tukijärjestelmien periaatteiden yhteensovittaminen; sekä
  • interventiotekijöistä, johon kuuluvat rikosseuraamusjärjestelmän sisäiset, rangaistujen tulevaa selviytymistä lisäävät ja toimintavajeita kompensoivat toimenpiteet täydennettynä normaalisuusperiaatteen mukaisesti niillä yhteiskunnallisilla tukitoimilla, joita esimerkiksi koulutusjärjestelmä ulottaa seuraamusjärjestelmään.

Pääosin sisäisesti valvotuissa järjestelmissä – joihin ei liity yksityiskohdissaan ainakaan oleellista demokraattista kontrollia – on aika ajoin erityisen tarkoin pohdittava sekä toiminnallisten että lainsäädännöllisten ratkaisujen seurauksia myös kansalaisen tasolla erityisen tarkoin.

Ohjelmallinen eteneminen?

Nykytilanteen vinoutumien korjaaminen näyttäisi edellyttävän pitkäjännitteistä ohjelmallista työtä, joka vaatii erityisesti vankeinhoidon sitoutumista, mutta käytännössä se edellyttää myös poliittisia päätöksiä ja useiden hallinnonalojen johdonmukaista yhteistoimintaa. Rikosseuraamusalan neuvottelukunta on lupautunut järjestämään työseminaarin työryhmän esitysten arvioimiseksi ja toteuttamiseksi. Se onkin hyvä lähtökohta, koska neuvottelukunnassa ovat edustettuina kaikki oleelliset tahot. Käytännössä selvitystyöstä avautuu kuitenkin niin monitahoinen kokonaisuus, että ilman hallitusohjelmatasoista poliittista sitouttamista edes keskeisiä ongelmia voi olla vaikea ratkaista.

Haastavaan ohjelmakokonaisuuteen tulisi sisällyttää ainakin seuraavia elementtejä:

Ensinnäkin sosiaalivakuutuksen kattava ja yhdenmukainen toteutus olisi turvattava. Eri ryhmien kohtelu vaihtelee etuuksittain kohtuuttoman paljon. Näiden ensisijaisjärjestelmien johdonmukainen toimivuus vähentäisi oleellisesti myös tarveharkintaisen toimeentulotuen tarvetta ja käyttöä. Vankeusvankien kohtelussa syntyy eniten katkoksellisuutta, ja sakkovankien ja tutkintavankien tilanne vaihtelee puolestaan etuuksittain. Perustuslain yhdenvertaisuuslähtökohdan näkökulmasta tilanne on ongelmallinen. Tilanteen korjaaminen edellyttää osittain lainsäädännön kehittämistä, mutta koska nykyiset väliinputoajaryhmät ovat kokonaisuudessaan pieniä, kustannukset eivät oleellisessa määrin kasvaisi. Sosiaalivakuutuksen kattavuuden ja riittävyyden kehittäminen on myös yksi sosiaali- ja terveysministeriön strategisista painoalueista.

Toiseksi viranomaisten tulkintaohjeistusta tulisi monilta osin täsmentää. Uusimista ja täsmentämistä kaipaa erityisesti ehkäisevän ja harkinnanvaraisen toimeentulotuen käytön ohjeistus kohderyhmittäin ja tilanteittain.

Kolmanneksi sosiaalista, lääkinnällistä ja ammatillista kuntoutusta tulisi lähentää yhteiskunnan normaalijärjestelmiin sekä sisällön, organisoinnin että päätöksentekojärjestelmien osalta. Tästä strategiasta työryhmä käytti termiä kuntoutuksen valtavirtaistaminen. Se nostaisi yksilöllisen kuntoutuksen jatkuvuuteen liittyvän kysymyksen järjestelmätasolle ja siten paremmin hallittavaksi. Päällekkäinen työ ja kuntoutuksen jatkuvuuteen liittyvä satunnaisuus vähenisivät olennaisesti. Samalla periaatteella tulisi kehittää myös vankityötä, jossa nykytilanteessa keskeisimpien tavoitteiden tulisi olla yksilön selviytymisvajeiden paikkaaminen suhteessa toimiviin työmarkkinoihin, kehittymässä oleviin välityömarkkinoihin ja siten rakenteellisen työttömyysongelman ratkaisupyrkimyksiin yleensä.

Neljänneksi asumisen tukijärjestelmät ovat hajanaisia, yleisen asumistuen ja eläkkeensaajan asumistuen hallinnoinnissa on sekä kohderyhmittäisiä että maksatuksen kestoon liittyviä eroja. Kuntien tukitoimet eivät nivelly johdonmukaisella tavalla kumpaankaan. Asumiseen liittyvät ongelmat ja asunnottomuus ovat edelleen yksi keskeisimpiä vapautumisvaiheen ongelmia.

Viidenneksi vankien velkajärjestelymahdollisuuksia tulisi olennaisesti kehittää. Työryhmä katsoi, että velkaantuneiden oman aktiivisuuden ylläpito velkojensa ja sitoumustensa hoitoon olisi ensiarvoisen tärkeää, ja sen pitäisi olla ohjelmallinen osa yksilöllistä rangaistuksenaikaista suunnitelmaa.

Kirjoittaja on neuvotteleva virkamies oikeusministeriössä.

Työryhmän raportti löytyy oikeusministeriön verkkosivuilta osoitteesta www.om.fi/36203.htm .

 
Julkaistu 28.9.2006