Natalia Ollus, Minna Viuhko & Venla Roth

Ihmiskaupan uhrien auttamisessa on haasteita

Kansallisena ihmiskaupparaportoijana toimiva yhdenvertaisuusvaltuutettu sekä Euroopan kriminaalipolitiikan instituutti (HEUNI) selvittivät ihmiskaupan uhrien auttamista koskevan lain toimivuutta Suomessa. Laajan selvityksen mukaan uhrien auttaminen on tiiviisti kytköksissä rikosprosessiin. Tämä toisaalta estää uhreja hakeutumasta avun piiriin ja toisaalta estää uhrien avunsaannin jatkuvuuden, jos tapaus ei etene rikosprosessissa ihmiskauppanimikkeellä. Syytetyn oikeudet rikosprosessissa määrittelevät paradoksaalisesti myös sen, saako uhri apua.

Selvitys toteutettiin osana valtioneuvoston vuoden 2017 TEAS-selvitys- ja tutkimustoimintaa. Tavoitteena oli tuottaa tietoa ihmiskaupan uhrien tunnistamisesta ja ohjautumisesta auttamisjärjestelmään, uhrien palveluiden saannista sekä auttamisen yhteydestä rikosprosessiin. Selvityksen aineisto koostui laajasta asiakirja- ja haastatteluaineistosta, johon sisältyi mm. 66 ihmiskaupan uhrin kuntien ja Joutsenon vastaanottokeskuksen tekemää auttamistyötä koskevat asiakaskirjaukset, 316 auttamisjärjestelmään ottamista koskevaa päätöstä, 48 auttamisjärjestelmästä poistamista koskevaa päätöstä sekä 18 ihmiskaupan uhrin varsinaista tunnistamista koskevaa päätöstä vuosilta 2014–2016, sekä 83 ihmiskaupan uhreja auttaneen tai ilmiön parissa työskennelleen asiantuntijan haastattelut. Haastatelluista 17 oli esitutkinta- ja syyttäjäviranomaisia.

Ihmiskauppa kriminalisoitiin Suomessa vuonna 2004 ja ihmiskaupan uhrien auttamisjärjestelmä aloitti toimintansa vuonna 2006. Ihmiskaupan uhrien auttamisesta säädetään laissa kansainvälistä suojelua hakevan vastaanotosta sekä ihmiskaupan uhrin tunnistamisesta ja auttamisesta (746/2011, jäljempänä vastaanottolaki). Maahanmuuttoviraston yhteydessä toimiva Joutsenon vastaanottokeskus ylläpitää auttamisjärjestelmää ja vastaa kokonaisuuden hallinnoimisesta ja koordinoimisesta. Vastaanottolain mukaan ihmiskaupan uhrien sosiaali- ja terveyspalvelut järjestetään ns. kaksijakoisella mallilla. Toisaalta kunnat järjestävät palvelut niille uhreille, joilla on kotikunta Suomessa. Toisaalta Joutsenon vastaanottokeskus järjestää palvelut niille uhreille, joilla ei ole kotikuntaa Suomessa. Vuosina 2006–2017 kaikkiaan 630 ihmiskaupan tai ihmiskaupan kaltaisten rikosten uhria on saanut apua auttamisjärjestelmältä.

Uhrien ohjautuminen auttamisjärjestelmään

Ihmiskaupan uhrien auttamisjärjestelmään otetaan uhreja esitysten perusteella. Mikä tahansa julkisen, yksityisen tai kolmannen sektorin toimija voi tehdä esityksen (ml. henkilö itse). Henkilö otetaan järjestelmään, jos olosuhteiden perusteella arvioidaan, että kyseessä on ihmiskaupan uhri ja hän on auttamistoimien tarpeessa. Vuosina 2014–2016 eniten esityksiä tekivät vastaanottokeskukset ja poliisi. Maahanmuuttoviraston tekemien esitysten määrä on kasvanut ja vuonna 2016 virasto teki niitä huomattavasti aiempia vuosia enemmän. Vuosina 2014–2016 ihmiskaupan uhrien auttamisjärjestelmään esitetyistä henkilöistä 65 % oli turvapaikanhakijataustaisia. Eniten auttamisjärjestelmään esitettiin seksuaalisen hyväksikäytön uhreja ja toiseksi eniten heitä, joita oli hyväksikäytetty työssä.

Vuosina 2014–2016 auttamisjärjestelmään hyväksyttiin 75 % esitetyistä uhreista. Vastaanottokeskusten esittämistä asiakkaista huomattavasti harvempi pääsi järjestelmään kuin poliisin ja Maahanmuuttoviraston esittämistä asiakkaista. Noin kolmannes otettiin järjestelmään siitä syystä, että asiassa oli avattu esitutkinta. Selvä enemmistö uhreista hyväksyttiin auttamisjärjestelmän asiakkaaksi muutoin olosuhteiden perusteella, eli tapauksessa oli viitteitä ihmiskaupan uhriksi joutumisesta, mutta asiasta ei ollut avattu esitutkintaa.

Selvityksessä tuli esiin, että monet ihmiskaupan uhrien parissa työskentelevät järjestöt suhtautuvat epäillen auttamisjärjestelmän kykyyn tarjota uhrien tarvitsemaa apua. Haastateltujen järjestöjen työntekijöiden mukaan päätös esittää uhria auttamisjärjestelmään ei ole aina helppo asiakkaalle itselleen, mutta ei myöskään järjestön työntekijälle. Järjestöt harkitsevat, mitä auttamisjärjestelmään esittäminen tarkoittaa asiakkaan kannalta ja minkälainen vaikutus esityksellä on esimerkiksi rikos- ja turvapaikkaprosesseihin. Osa tässä selvityksessä haastatelluista järjestöjen työntekijöistä ei pidä auttamisjärjestelmää aidosti uhrilähtöisenä, vaan "syyllisten vastuuseen saattamisen apujärjestelmänä".

Uhrien avunsaanti ei toteudu yhdenvertaisesti

Selvitys osoittaa, että ihmiskaupan uhreja autetaan korkealla ammattietiikalla niin Joutsenon vastaanottokeskuksessa kuin yksittäisissä kunnissa. Selvitys kuitenkin tuo ilmi, etteivät kaikki apua tarvitsevat ihmiskaupan uhrit saa sitä apua, johon he olisivat oikeutettuja. Tämä ongelma koskee etenkin kuntia. Kuntien sosiaalitoimen työntekijät näkevät ihmiskaupan uhrit yhdenvertaisina asiakkaina muiden sosiaalitoimen asiakkaiden kanssa, ja ihmiskaupan uhrit saavat siten samat palvelut kuin kuka tahansa kuntalainen. Ihmiskaupan uhreilla on kuitenkin erityisasema kansainvälisen ja EU-oikeuden mukaan. Joissakin selvityksen tapauksissa kuntien sosiaali- ja terveystoimen asiakkaana olevilla ihmiskaupan uhreilla olisi ollut tarve erikoissairaanhoidon palveluihin, mutta kunnan viranomaiset olivat evänneet oikeuden palveluihin katsottuaan, ettei kyseisiä palveluita voida yleisen sosiaalihuoltolain puitteissa antaa. Vastaanottolain mukaan kyseisten erityispalveluiden järjestäminen ostopalveluna on kuitenkin mahdollista, ja kunta voi hakea korvausta valtiolta aiheutuneista kustannuksista.

Moni ihmiskaupan uhri on vakavasti traumatisoitunut, ja etenkin ulkomaalaistaustaiset uhrit tuntevat huonosti suomalaista yhteiskuntaa ja sen palvelujärjestelmää. He tarvitsevat erityistä tukea toipuakseen hyväksikäyttökokemuksistaan. Kuntien sosiaali- ja terveystoimet eivät kuitenkaan aina pysty riittävästi vastaamaan uhrien moninaisiin ja usein hyvin arkisiinkin avuntarpeisiin, ja siten kansalaisjärjestöt tekevät paljon työtä korvatakseen viranomaistoiminnan puutteita ja resurssipulaa. Etenkin Rikosuhripäivystys osallistuu ihmiskaupan uhrien päivittäiseen auttamiseen monessa kunnassa.

Avun kytkeminen rikosprosessiin haaste

Ihmiskaupan uhrien auttaminen on vastaanottolaissa ja sen soveltamiskäytännössä kytketty tiiviisti rikosprosessiin ja sen lopputulokseen. Selvityksen mukaan tällä on kahdenlaisia seurauksia. Ensinnäkin se vaikeuttaa haavoittuvassa asemassa olevien uhrien tunnistamista ja nostaa uhrien kynnystä hakea apua ihmiskaupan uhrien auttamisjärjestelmältä. Vastaanottolain mukaisesti Joutsenon vastaanottokeskus lähettää tiedon poliisille kaikista auttamisjärjestelmään otetuista uhreista viimeistään ns. harkinta- ja toipumisajan jälkeen. Tämä estää etenkin sellaisten uhrien hakeutumisen viranomaisavun piiriin, jotka eivät uskalla, kykene tai halua kertoa kokemastaan hyväksikäytöstä ja väkivallasta esitutkintaviranomaisille. Tämä koskee erityisesti Suomessa seksuaalisesti hyväksikäytettyjä ihmiskaupan uhreja, joita on toistaiseksi tunnistettu hyvin vähän. Näiden uhrien auttaminen näyttäisi siten jäävän kansalaisjärjestöjen rajallisen avun varaan.

Toiseksi selvitys osoittaa, että ihmiskaupan uhrien auttamisjärjestelmä sitoo uhrin oikeuden saada auttamistoimia siihen, eteneekö rikosprosessi. Jos esitutkintaviranomainen tutkii rikosta jollain muulla nimikkeellä kuin ihmiskauppa tai rikosnimike vaihtuu esitutkinnassa tai syyteharkinnassa ihmiskaupasta joksikin muuksi rikokseksi, tai jos tuomioistuin tuomitsee jostakin muusta rikoksesta kuin ihmiskaupasta, auttamisjärjestelmä tekee päätöksen poistaa asiakas järjestelmästä. Lähes 40 % auttamisjärjestelmän asiakkuuksien päättymisistä vuosina 2014–2016 onkin johtunut siitä, että esitutkinnassa tai syyteharkinnassa rikosnimikkeeksi on valikoitunut jokin muu kuin ihmiskauppa. Myös se, ettei syytettä nosteta ihmiskaupasta tai se, ettei tuomioistuin tuomitse rikosasian vastaajia ihmiskaupasta, on johtanut uhrien poistamiseen auttamisjärjestelmästä. Tämä ei kuitenkaan tarkoita, ettei henkilö voisi olla ihmiskaupan uhri, jolla on avuntarpeita. Vastaanottolaki myös mahdollistaisi uhrilähtöisemmän laintulkintatavan.

Joutsenon vastaanottokeskuksen työntekijöiden haastatteluissa kävi ilmi, ettei ihmiskaupan uhrin avuntarve ole keskeinen peruste, jonka perusteella poistamispäätös tehdään. Auttamisjärjestelmä antaa paljon painoarvoa poliisin ja syyttäjän tekemälle rikosnimikkeen valinnalle. Samaan aikaan niin auttamisjärjestelmän työntekijät kuin rikosoikeusjärjestelmän edustajat toivat haastatteluissa esiin sen, ettei esitutkintaviranomainen ota esitutkinnassa kantaa siihen, onko ihmiskaupparikos tapahtunut vai ei, vaan voiko asiaa tutkia ja saada siitä riittävästi näyttöä, jotta asia voidaan saattaa syyteharkintaan ja tuomioistuimeen ratkaistavaksi.

Yllättävän moni – lähes kaikki – haastatelluista esitutkintaviranomaisista ja syyttäjistä oli siinä käsityksessä, että auttamisjärjestelmä toimii itsenäisesti suhteessa rikosoikeusjärjestelmään ja tekee päätökset ihmiskaupan uhrin avuntarpeen perusteella. Rikosoikeusjärjestelmän edustajat katsoivat, että heidän tehtävänsä on arvioida ihmiskaupparikoksen rikosoikeudellista näyttöä ja sen riittävyyttä. Suurin osa heistä myös oletti, että rikosprosessin eteneminen ja siinä tehdyt päätökset ovat erillään auttamistoimista ja uhrin oikeudesta apuun. Ne esitutkintaviranomaiset ja syyttäjät, jotka ovat tietoisia päätöksensä seurauksista uhrin avunsaantiin yhteydestä, olivat huolissaan yksittäisten, usein haavoittuvassa asemassa olevien, henkilöiden avun saannista. Haastateltujen esitutkintaviranomaisten ja syyttäjien mielestä auttamisjärjestelmän tulisikin nykyistä itsenäisemmin voida päättää, onko auttamisjärjestelmän piirissä olevilla henkilöillä tarvetta apuun, riippumatta ihmiskauppatutkinnan etenemisestä tai rikosprosessin lopputuloksesta.

Näin ollen osa uhreista näyttää jäävän avun ulkopuolelle silloinkin, kun uhri on ollut valmis yhteistyöhön viranomaisten kanssa ja kertonut kokemuksistaan esitutkintaviranomaisille ja on kokemuksistaan johtuen avun tarpeessa.

Muutostarpeet ja suositukset

Selvityksen mukaan auttamisjärjestelmän keskeinen ongelma on auttamisen tiukka kietoutuminen rikosprosessiin. Auttamisjärjestelmä tavoittaa viranomaisten tietoon jo tullutta ihmiskauppaa ja etenkin sellaisia uhreja, jotka ovat valmiita kertomaan kokemuksistaan esitutkintaviranomaisille jo siinä vaiheessa, kun he tekevät päätöksen hakeutua auttamisjärjestelmään. Selvitys myös osoittaa, että Suomessa on henkilöitä, jotka eivät ihmiskauppaan liittyvästä avuntarpeestaan huolimatta saa riittävää apua. He eivät joko ohjaudu tai pääse viranomaisavun piiriin. Jotkut uhreista poistetaan auttamisjärjestelmästä esimerkiksi rikosnimikkeen tai syytteen muuttumisen vuoksi, vaikka heillä olisi edelleen avuntarve. Toisaalta osa uhreista ei saa vastaanottolain mahdollistamaa apua, koska kunnissa ei tunneta vastaanottolakia eikä auttamistoimia aina myönnetä siitä huolimatta, että uhrit olisivat niihin oikeutettuja.

Selvityksessä annetaan useita suosituksia, joista tärkein on ihmiskaupan uhrien auttamista koskevan erillislain säätäminen, jossa auttamisen kytköstä rikosprosessiin heikennettäisiin, auttamisjärjestelmän uhrilähtöisyyttä vahvistettaisiin ja lainsäädäntöä selkiytettäisiin niin, että kuntien sosiaali- ja terveystoimen työntekijät saisivat työlleen riittävän rakenteellisen tuen.

Selvityksessä suositellaan myös muuttamaan harkinta- ja toipumisaikaa koskevaa lainsääntelyä niin, että auttamisjärjestelmään hakeutunut uhri voisi tehdä aidosti päätöksen siitä, tekeekö hän asiassaan rikosilmoituksen ja ryhtyykö hän yhteistyöhön esitutkintaviranomaisten kanssa ihmiskauppaan syyllistyneiden vastuuseen asettamiseksi.

Lisäksi selvityksessä esitetään, että laissa säädettäisiin myös siitä, että aina kun ihmiskaupan uhria ollaan poistamassa auttamisjärjestelmästä, Joutsenon vastaanottokeskus tekisi uhrin henkilökohtaisesta tilanteesta kokonaisarvion siitä, onko asiakas edelleen auttamistoimien tarpeessa. Tämä estäisi osaltaan sen, että rikosprosessi – ja viime kädessä syytetyn oikeusturva – määrittää uhrin oikeutta saada apua.

Kirjoitus perustuu selvitykseen Koskenoja, Ollus, Roth, Viuhko ja Turkia: Tuntematon tulevaisuus – selvitys ihmiskaupan uhrien auttamista koskevan lainsäädännön toimivuudesta. Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 24/2018.

Natalia Ollus on johtaja ja Minna Viuhko tutkija HEUNIssa. Venla Roth työskentelee ylitarkastajana yhdenvertaisuusvaltuutetun toimistossa.

 
Julkaistu 8.6.2018
Sivun alkuun |