Kimmo Ilmari Kiiski

Hallinnolliset sanktiot rikosoikeuden vaihtoehtona

Rikosoikeustieteessä eikä kriminaalipolitiikassakaan juuri keskustella hallinnollisista sanktioista rikosoikeudellisen sääntelyn vaihtoehtona. On tärkeää pohtia, millä tavalla 2010-luvulle tultaessa järkevää ja tarkoituksenmukaista rangaista.

Rikosoikeudellinen rankaiseminen on hyväksytyissä oikeudellisissa rajoissa oikeusvaltion välttämätöntä kontrolli- ja kriminaalipolitiikkaa. Rikosoikeutta tarvitaan ratkaisemaan sosiaalisia konflikteja, sillä oikeusvaltiossa niiden ratkaisemista ei voi kaikissa tapauksissa jättää yksilöille itselleen. Rikosoikeuden tulisi kuitenkin olla sosiaalisen kontrollin äärimmäisin muoto; sitä tulisi käyttää vain silloin, kun muut ratkaisukeinot eivät enää riitä.

Suomessa lainsäätäjä reagoi yhteiskunnalliseen häiriötekijään helposti rikosoikeuden keinoin. Tästä on osoituksena esimerkiksi se, että syksyllä 2010 varsinaisen rikoslain lisäksi rikoksesta oli säädetty 256 laissa. Suomalainen, lähtökohdiltaan maltillinen kriminaalipolitiikka onkin 1970-luvulla linjatun vastaisesti johtanut 2000-luvulla kontrollipoliittisen linjan kiristymiseen. Raja rikosten ja rikkomusten välillä on liudentunut ja paikoitellen jopa kadonnut, ja erityisesti turvallisuudesta on kehittynyt keskeinen suomalainen arvo. Turvallisuuden eri ulottuvuudet ovat tulleet tärkeiksi kriminaalipolitiikan perusteluiksi käsitteen oikeudellisista jännitteistä huolimatta. Se on nostettu oikeuspolitiikassa – oikeustieteessä esitetystä kritiikistä huolimatta – jopa perusoikeuksien joukkoon.

Rikosoikeuden aseman laajenemista vastaan esitetään Suomessa melko harvoin kritiikkiä, eikä esimerkiksi rikosoikeustieteen piirissä ole esitetty kasvulle vakavasti otettavaa vaihtoehtoa. Esimerkiksi hallinnollisia sanktioita ei ole Suomessa – ei tosin muissa Pohjoismaissakaan – koettu yleisellä eurooppalaisella tavalla rikosoikeuden vaihtoehtoina vaan pikemminkin rikosoikeutta täydentävinä järjestelminä. Niiden käyttäminen rikosoikeuden ohessa ei kuitenkaan ole ollut yksiselitteistä ja jäsenneltyä, yleisiin oppeihin perustuvaa. Kontrollin erityisille alueille, esimerkiksi sotilaskontrolliin, on vielä synnytetty profiililtaan rikos- ja hallinto-oikeuden sekajärjestelmiä.

Oikeudenkäyntien viivästymiseen huomiota

Tällä tavalla toimien Suomeen on aiheutunut viivästymisen ongelma. Noin 600–800 rikoksen syyteoikeus vanhenee vuosittain ainoastaan sen tähden, että poliisin antamaan rangaistusvaatimukseen (sakkoon) on haettu muutosta. Usein muutoksenhaun johdosta poliisin esitutkinta on kestänyt niin kauan, että syyttäjä ei ole syyteoikeuden vanhentumisen vuoksi voinut viedä asiaa tuomioistuimen ratkaistavaksi. Yleisessä tiedossa on se, että Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on antanut 2000-luvulla Suomelle kymmeniä tuomioita siksi, että rikosjuttuja on käsitelty viranomaisissa ja tuomioistuimissa aivan liian kauan. Niin ei ole käynyt muissa Pohjoismaissa.

Rikosasioiden joutuisamman ja taloudellisemman käsittelyn edistämiseksi rikosoikeudellista menettelyitä on yksinkertaistettu vuosikymmenien aikana. Rikosoikeudellista toimivaltaa on delegoitu 1980-luvulta lähtien syyttäjälle, poliisille ja muillekin hallinto(valvonta)viranomaisille niin, että uuden sakkomenettelylain voimaan tullessa vuosina 2013–2014 yli 90 prosenttia rikosoikeusjärjestelmästä on valvontaviranomaisten, erityisesti poliisin hallinnassa. Tämän lisäksi suurta määrää rikoksia rajoitetaan nykyisin esitutkintavaiheessa esitutkintalain 4 §:n perusteella. Vuonna 2010 syyttäjä teki rajoituspäätöksen 10 364 asiassa, ja päätöksen perustelu oli 1 673 kertaa se, että esitutkinnan loppuun saattaminen ei ole yhteiskunnalle taloudellisesti järkevä ratkaisu. Lisäksi syyttäjä jätti vuonna 2010 syyttämättä 25 147 asiaa, perusteluna esimerkiksi rikoksen vähäisyys. Päätöstä edelsi kaikissa tapauksissa poliisin tai muun esitutkintaviranomaisen tekemä laaja esitutkinta.

Yksinkertaistenkin rikosasioiden viivästyessä tilanne käy ongelmalliseksi perusoikeuksien ja yhdenvertaisen rikosvastuun toteutumisen kannalta. Mitä useampi vaaraa tai vahinkoa aiheuttava teko tai laiminlyönti säädetään rikokseksi, sitä enemmän rikosoikeutta hallinnoiville viranomaisille aiheutuu kustannuksia: poliisin, syyttäjän, tuomioistuinten ja täytäntöönpanoviranomaisten toiminnasta kertyviä mitattavissa olevia taloudellisia kustannuksia. Tässä on välttämätöntä korostaa sitä, että pääosin rikosoikeudelliseen järjestelmään perustuva kontrolli aiheuttaa rikosoikeuden inflaatiota: rikosoikeuden arvostuksen vähenemisestä aiheutuu ei-mitattavissa olevia kuluja. Inflatorinen kehitys on rikosoikeusjärjestelmän ja oikeusvaltion uskottavuutta heikentävä tekijä.

Silti melko harvoin yksittäistä kriminalisointia koskevassa lainvalmisteluaineistossa argumentoidaan rikokseksi säätämisen yhteiskunnallisten kokonaisvaikutusten näkökulmasta, esimerkiksi taloudellisista ja organisatorisista vaikutuksista. Jos argumentoidaan, perustelu koskettaa käsillä olevaa yksittäistä tunnusmerkistöä, ei rikosoikeusjärjestelmän kokonaisuutta. Erityisen huolissaan tulisi kuitenkin olla koko rangaistusjärjestelmän uskottavuuden suhteen. Jos puun tyvessä on ongelmia, ne voivat heijastua myös puun latvukseen, vakavampien rikosten käsittelyyn. Ongelman ratkaisuksi on esitetty ennen muuta viranomaisvoimavarojen lisäämistä.

Voisiko kuvatunkaltaiseen rakenteellisten ongelmien lieventämiseen olla löydettävissä toisenlaisia ratkaisumekanismeja? Voisiko eurooppalaisella tavalla hallinnollisten sanktioiden ja niiden järjestelmien laajempi käyttöönotto olla yksi ratkaisuvaihtoehto siitä huolimatta, että tällaista käytäntöä ei ole Suomessa yleisesti koettu tarpeelliseksi rikosoikeustieteen piirissä?

Kriminalisointien hyväksyttävyys ja rajoitukset

Suomessa kriminalisointien hyväksyttävyys ja niiden säätämisen rajoitukset on rikosoikeustieteessä asetettu kriminalisointiteoreettisen mallin varaan. Mallin on esitellyt kattavasti Sakari Melander väitöskirjassaan Kriminalisointiteoria (2008). Hän on määritellyt mallin täsmällisesti ja eritellysti, antanut sille analyyttisen sisällön. Kriminalisointiteorian kohteena ovat lainsäädäntöön yleisesti ja rikoslainsäädäntöön erityisesti kohdistuvat oikeudelliset rajoitteet. Näistä rajoitteista Melander on muodostanut vallitsevalle kriminaalipoliittiselle pohjalle rakentuneen mallin, jota vasten suunniteltua ja voimassa olevaakin rikoslainsäädäntöä on mahdollista arvioida.

Melanderin teoriassa hallinnolliset sanktiot, tarkemmin sanottuna sanktiomaksut, toimivat rikosoikeuden ultima ratio -periaatteen ulkoisena vaihtoehtona. Tällainen määrittely ei perimmäisesti kuitenkaan vastaa kysymykseen, millä konkreettisella tavalla hallinnollinen sanktio toimisi sanktiointitilanteessa rikosoikeudellisen rangaistuksen vaihtoehtona. Toiseksi se ei välttämättä vastaa kysymykseen, voisiko hallinnollisen sanktion asettaa siitä huolimatta, että teon tai laiminlyönnin rikokseksi säätäminen ei olisi kriminalisointiperiaatteiden valossa mahdollista. Toisin sanoen rikosoikeustieteessä eikä kriminaalipolitiikassakaan juuri keskustella hallinnollisten sanktioiden asettamisen mahdollisuudesta rikosoikeuden vaihtoehtona. Lähtökohtaisesti hallinnolliselta sanktiolta edellytetään de lege lata lainvalmisteluprosessissa samanlaatuista ultima ratio -hyväksyttävyyttä kuin rikosoikeudelliselta rangaistukselta. Tällainen näkemys ei kuitenkaan vastaa voimassa olevaa oikeudellista tilannetta.

Kriittinen arviointi tarpeen

Kriminaali- ja/tai kontrollipolitiikassa on juuri nyt tärkeää pohtia, millä tavalla 2010-luvulle tultaessa on järkevää ja tarkoituksenmukaista rangaista. Edellä mainittuihin kysymyksiin voisi vastata kriminalisointiteoriaa täydentävällä hallintosanktiointiteoreettisella mallilla. Käyttäen mallia lainvalmisteluprosessin sanktiointitilanteessa, sanktiosta päätettäessä, olisi mahdollista asettaa oikeus- ja muilta vaikutuksiltaan rationaalinen seuraamus sekä säätää sen määräämiseksi yhteiskunnallisilta vaikutuksiltaan tehokas ja riittävän oikeusturvan tarjoava menettely.

Tällaisen teoreettisen mallin kehittäminen edellyttää yhteiskunnallisten sanktiokäytäntöjen oikeusvaltio-opillista tarkastelua. Näin sanktioiden yhteiskunnalliseen merkitykseen pureutuminen kuvailee myös sitä, millainen modernin oikeusvaltion tila tällä hetkellä on. Perinteisten oikeusvaltioiden paradigmojen käyttäminen ei välttämättä edistä relevantin oikeusvaltiollisen sanktiointiteoreettisen mallin kehittämistä. Voi olla niinkin, että klassinen oikeusvaltio-oppi ja oletetunlaiset rikosoikeuden erityiset elementit eivät enää vastaakaan yhteiskuntatodellisuutta. Näin rankaisemisen yleiset opit voivat nousta kehittämisen kohteeksi oikeusvaltiollisuuden elementtien toteuttamiseksi valtavasti kasvaneessa hallintoyhteiskunnassa – ja hallintojohtoisessa yhteiskunnallisessa todellisuudessa.

1970-luvun puolivälissä Suomessa alkaneessa rikoslain kokonaisuudistuksessa oli ongelmallista nimenomaisesti se, että rikosoikeudelliselle järjestelmälle ei kehitetty vaihtoehtoisten rankaisullisten hallintosanktioiden järjestelmää. Tämä on ollut omiaan lisäämään rikosoikeuden käyttöä nimenomaan vähäisten lainrikkomusten sanktioinnissa. Myös yleiseurooppalainen kehitys näyttää viittaavan siihen, että Suomessa on tarve kehittää sekä rikosoikeudellista että sille vaihtoehtoista hallintosanktioiden järjestelmää, sanktio-oikeutta.

Siltä siis näyttää, että kriminaali- tai kontrollipolitiikassa oikeusvaltiollisen paradigman ymmärtäminen edellyttää rikosoikeuden ja hallinnon välisten rajojen ja niiden keskinäisen vuorovaikutuksen analyysia uudenlaisista lähtökohdista. Tämä johtaisi suomalaisessa kriminaali- ja/tai kontrollipolitiikassa lisääntyvään hallintosanktioiden ja hallinnollisten menettelyiden käyttöön. Se edellyttäisi myös sekä voimassa olevan rikoslain että hallinnollisten sanktioiden ja niiden järjestelmien kriittistä uudelleenarviointia.

Kirjoitus perustuu rikosoikeustieteelliseen artikkeliväitöskirjatutkimukseen "Hallinnollinen sanktiointi", jota esitetään julkisesti tarkastettavaksi Turun yliopiston oikeustieteellisessä tiedekunnassa syksyllä 2011.

Kirjoittaja työskentelee neuvottelevana virkamiehenä sisäasiainministeriön oikeusyksikössä.

 
Julkaistu 6.6.2011