Janne Kanerva

Esitutkinta- ja pakkokeinolainsäädäntö uudistuu

Edellinen eduskunta hyväksyi viimeisenä istuntopäivänään 15.3.2011 uuden esitutkintalain ja uuden pakkokeinolain lakivaliokunnan ehdottamin muutoksin. Samassa yhteydessä hyväksyttiin uusi poliisilaki, joka salaista tiedonhankintaa koskevilta osiltaan liittyy uuteen pakkokeinolakiin. Lakeja ei ole vielä vahvistettu, mutta niiden arvioidaan tulevan voimaan vuoden 2014 alussa.

Voimassa olevia esitutkintalakia (449/1987) ja pakkokeinolakia (450/1987) on runsaasti muutettu ja täydennetty. Osittaisuudistusten vuoksi lainsäädännöstä on muodostunut osin sekava ja vaikeasti hallittava kokonaisuus. Tämä koskee erityisesti salaisia pakkokeinoja ja poliisin tiedonhankintaa, joita koskevissa säännöksissä on runsaasti epäyhtenäisyyttä ja perusteettomia eroja.

Nykyinen lainsäädäntö on paikoin osoittautunut aukolliseksi ja tulkinnanvaraiseksi. Uudistuksen eräänä kantavana ajatuksena on ollut viranomaisten toimivaltuuksien kattava ja täsmällinen sääntely. Tämä liittyy perustuslain 2 §:n 3 momenttiin, jonka mukaan julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin ja kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia.

Uuden sääntelyn taustalla on myös se, että perus- ja ihmisoikeusnäkökulma on korostunut Euroopan neuvoston ihmisoikeussopimukseen liittymisen (1990) ja vuoden 1995 perusoikeusuudistuksen myötä, mikä on antanut aihetta kiinnittää huomiota erityisesti henkilökohtaiseen vapauteen ja koskemattomuuteen, oikeuteen oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin, luottamuksellisen viestin suojaan ja yksityiselämän suojaan.

Nykyisessä esitutkinnasta ja pakkokeinoista annetussa asetuksessa (575/1988) säädetään lukuisista asioista, joista pitää säätää laissa, koska ne vaikuttavat yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteisiin. Uudistuksessa merkittävä osa asetuksen säännöksistä siirrettiinkin osittain muutettuina uuteen esitutkintalakiin.

Perus- ja ihmisoikeuksien turvaamisen lisäksi kysymys on rikostorjunnan tehokkuuden turvaamisesta. Rikoksia selvittävillä viranomaisilla on oltava riittävät toimivaltuudet, joilla kyetään vastaamaan tämän päivän, erityisesti vakavan järjestäytyneen rikollisuuden, asettamiin haasteisiin.

Uudistuksessa on tarkasteltu teknistä kehitystä sekä siihen liittyviä rikosten tekotapoja ja sen mahdollistamia rikosten selvittämiskeinoja. Myös lainsäädäntöteknisiä muutostarpeita ilmeni. Monimutkaiset ja vanhahtavat ilmaisut oli ajanmukaistettava. Lainsäädännön havainnollisuutta lisättiin otsikoimalla uuden esitutkintalain pykälät ja jakamalla ne lukuihin.

Nopeatahtinen uudistus

Asian laajuudesta ja lukuisista vaikeista kysymyksistä huolimatta uudistus eteni nopeasti. Oikeusministeriö ja sisäasiainministeriö asettivat maaliskuussa 2007 toimikunnan, joka luovutti 1 000-sivuisen mietintönsä toukokuussa 2009 (OM:n komiteanmietintö 2009:2). Laaja lausuntokierros oli käynnissä syksyyn 2009 asti (lausuntotiivistelmä SM:n julkaisuja 34/2009).

Oikeusministeriö ja sisäasiainministeriö asettivat syyskuussa 2009 ohjausryhmän jatkovalmistelua varten. Ohjausryhmän toimeksiannon mukaisesti työstettiin kahta hallituksen esitystä, joista toinen rakentuu esitutkintalain ja pakkokeinolain ympärille (HE 222/2010 vp; oikeusministeriön esittelyvastuu) ja toinen poliisilain ympärille (HE 224/2010 vp; sisäasiainministeriön esittelyvastuu). Yhteensä 950 sivua sisältävät hallituksen esitykset annettiin lokakuussa 2010.

Hankkeen laajuuden ja tiukan aikataulun vuoksi eräät aihepiirit jouduttiin jättämään vähälle tarkastelulle tai kokonaan ulkopuolelle. Esimerkkeinä voidaan mainita asiakirjojen julkisuuteen ja salassapitovelvollisuuteen liittyvät kysymykset sekä kansainvälinen oikeus- ja virka-apu ja ulkomaisten virkamiesten toimivaltuudet. Lausuntopalautteen ja asioiden keskeneräisyyden vuoksi hallituksen esityksiin ei otettu toimikunnan ehdotuksia, jotka koskivat ankarasta vastuusta lähteviä vahingonkorvaussäännöksiä sekä lähdesuojan murtamista esitutkinnassa salassapitovelvollisuuden rikkomisrikosta tutkittaessa.

Huolimatta esitysten myöhäisestä antamisajankohdasta ne saatiin käsiteltyä eduskunnassa perusteellisesti. Hallintovaliokunta (HaVL 50/2010 vp) ja perustuslakivaliokunta (PeVL 66/2010 vp) antoivat esitutkinta- ja pakkokeinoesityksestä lausunnon lakivaliokunnalle, jonka mietintö on laaja (LaVM 44/2010 vp).

Esitutkintalain keskeisiä uudistuksia

Uuden esitutkintalain kuten uuden pakkokeinolainkin perusta on nykyisessä laissa. Muutoksia on kuitenkin paljon ja seuraavassa voidaan tuoda esiin vain joitakin.

Uudessa esitutkintalaissa esitutkintamenettelyä säännellään nykyistä tarkemmin. Tämä koskee esimerkiksi esitutkintatoimenpiteiden siirtämistä ja esitutkinnan keskeyttämistä.

Myös esitutkintaperiaatteet ja esitutkintaan osallistuvien oikeudet ovat nykyistä täydellisemmin säänneltyjä. Lakiin otettiin uusina periaatteina rikoksesta epäillyn oikeus olla myötävaikuttamatta sen rikoksen selvittämiseen, josta häntä epäillään, ja suhteellisuusperiaate. Oikeutta käyttää avustajaa korostetaan monin tavoin. Esitutkintaviranomaiselle asetetaan muun ohessa velvollisuus huolehtia siitä, että asianosaisen oikeus käyttää valitsemaansa avustajaa tosiasiallisesti toteutuu (esimerkiksi kuulustelun ajankohdan järjestäminen). Lakiin otetaan myös tarkat säännökset esitutkinnassa käytettävästä kielestä ja asiakirjojen kääntämisestä.

Uudessa esitutkintalaissa korostetaan esitutkintaviranomaisen ja syyttäjän esitutkintayhteistyötä loppulausuntomenettely mukaan lukien. Hankkeen eri vaiheissa käytiin paljon keskustelua siitä, pitäisikö syyttäjästä tehdä tutkinnanjohtaja, kuten asianlaita monissa valtioissa on. Parhaaseen lopputulokseen katsottiin kuitenkin päästävän esitutkintayhteistyötä koskevien säännösten kehittämisellä.

Useilla uuden lain säännöksillä kiinnitetään huomiota rikoksen uhrin ja lasten tukemiseen esitutkinnassa. Esimerkiksi muidenkin asianosaista tukevien henkilöiden kuin avustajan ja määrätyn tukihenkilön sallitaan tietyin edellytyksin osallistua kuulusteluun. Uusilla säännöksillä myös edistetään kuulustelutilaisuuden tallentamista ääni- ja kuvatallenteeseen ja loppulausuntomenettelyn käyttämistä.

Pakkokeinolain uudistuksia

Uudessa pakkokeinolaissa todetaan keskeisimmät pakkokeinojen käytössä sovellettavat periaatteet (suhteellisuusperiaate, vähimmän haitan periaate ja hienotunteisuusperiaate), muuten sovelletaan nykyiseen tapaan esitutkintalain periaatesäännöksiä. Laissa lisätään toimenpiteiden kohteena olevien henkilöiden mahdollisuuksia saattaa toimenpiteen käyttö ja pakkokeinon voimassaolo tuomioistuimen käsiteltäväksi.

Uudessa laissa vapautensa menettäneen oikeusturvaa parannetaan täydentämällä omaan lukuunsa sijoitettavia yhteydenpidon rajoittamista koskevia säännöksiä. Rikosprosessuaalisia turvaamistoimia koskevia säännöksiä selkeytetään siten, että luovutaan hukkaamiskiellosta. Ainoaksi tällaiseksi turvaamistoimeksi jää vakuustakavarikko, joka voi kuitenkin sisältää nykyisin hukkaamiskieltoon sisältyviä toimenpiteitä.

Asiakirjan jäljentäminen säännellään takavarikkoon rinnastettavana toimenpiteenä. Merkittävä etsintää koskevien säännösten muutos liittyy erityisestä kotietsinnästä säätämiseen. Kun etsintä kohdistuu paikkaan, josta voi löytyä tietyn salassapitovelvollisuuden tai -oikeuden piiriin kuuluvaa tietoa (esimerkiksi asianajotoimistot, lääkärin vastaanotot ja lehtien toimitusten tilat), tuomioistuin lähtökohtaisesti päättää etsinnästä ja etsintään osallistuu etsintävaltuutettu.

Eduskuntakäsittelyn aikana lakiin lisättiin Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen kahden ratkaisun vuoksi pykälä, jonka mukaan kotietsintä voidaan sen toimittamisen jälkeen saattaa tuomioistuimen tutkittavaksi. Tämä mahdollisuus koskee niin kotietsinnän edellytysten kuin kotietsintämenettelyn laillisuuden tutkimista.

Uudessa laissa ovat myös säännökset teknisen laitteen tietosisältöön kohdistuvasta laite-etsinnästä, joka voidaan toimittaa myös etäetsintänä eli käyttämättä etsinnän kohteena olevan henkilön luona tai hallussa olevaa laitetta. Tällöinkään kysymyksessä ei ole kuitenkaan salainen etsintä.

Uudessa pakkokeinolaissa säädetään uusista salaisista pakkokeinoista, osittain kysymys on nykyisen tilanteen lainsäädännöllisestä selkeyttämisestä. Uusia keinoja ovat tietojen hankkiminen telekuuntelun sijasta, suunnitelmallinen tarkkailu, peitelty tiedonhankinta, henkilön tekninen seuranta, tekninen laitetarkkailu, tietolähteen ohjattu käyttö ja valvottu läpilasku. Peitetoimintaa säännellään nykyistä tarkemmin ja peitetoiminnassa sallitaan tietyin tiukoin edellytyksin osallistuminen järjestäytyneen rikollisryhmän toimintaan. Uusien säännösten mukaan tuomioistuin osallistuu peitetoiminnan käyttämistä koskevaan päätöksentekoon. Uudessa laissa ovat myös säännökset ns. ylimääräisen tiedon käyttämisestä.

Lakien voimaantuloon valmistautuminen

Lakeja ei ole vielä vahvistettu, mutta niiden arvioidaan tulevan voimaan vuoden 2014 alussa. Tämä johtuu poliisin, syyttäjien ja tuomioistuinten tietojärjestelmähankkeen (VITJA) valmistumisaikataulusta. Kotietsinnän jälkikäteistä saattamista tuomioistuimeen koskeva muutos otettiin jo nykyiseen pakkokeinolakiin, ja tämä muutos on tarkoitus saattaa voimaan mahdollisimman pian.

Esitysten eduskuntakäsittelyn yhteydessä sekä lakivaliokunta (HE 222/2010 vp) että hallintovaliokunta (HE 224/2010 vp) korostivat sitä, että henkilöresurssien riittävyyteen on kiinnitettävä huomiota. Lainsäädäntömuutokset myös edellyttävät laajaa koulutusta. Lisäksi asetusvalmistelu on edessä.

Eduskunta antoi lakien hyväksymisen yhteydessä kaksi lausumaa. Ensinnäkin eduskunta edellyttää, että hallitus selvittää, tulisiko nykyisten salaisten pakkokeinojen käyttöä koskevan valvontajärjestelmän lisäksi perustaa asiantuntijoista koostuva elin, joka valvoisi esitutkintaviranomaisten toimintaa ja pakkokeinojen käyttöä. Lisäksi eduskunta edellyttää, että hallitus selvittää ja harkitsee, tulisiko salaisia tiedonhankintakeinoja koskeva ratkaisutoimivalta osoittaa tuomioistuinten toimivaltaan. Viimeksi mainitun osalta on todettava, että merkittävä osa nykyisistä salaisista pakkokeinoista jo kuuluu ja uusista pakkokeinoista tulee kuulumaan tuomioistuimen päätösvaltaan.

Kirjoittaja on lainsäädäntöneuvos oikeusministeriössä.

 
Julkaistu 6.6.2011
Sivun alkuun |