Kimmo Nuotio

Lissabonin sopimuksessa oikeus- ja sisäasioiden yhteistyö kolmannesta pilarista yhteisöoikeuteen

Lissabonin sopimus joulukuulta 2007 jatkaa yritystä uudistaa Euroopan unionin rakennetta koskeva sääntely. Uudistuksen taustana on Perustuslakisopimuksen laatiminen. Lissabonin sopimuksen läpimenoon uskotaan.

Lissabonin sopimus toteuttaa suurimman osan perustuslaillisen sopimuksen sisältämiä käytännön muutoksia, mutta on riisuttu versio. Sopimuksen alkuosan muodostaa Sopimus Euroopan Unionista (SEU), jota täydentää Sopimus Euroopan Unionin Toiminnasta (SEUT). Edellinen on rakennettu nykyisen unionisopimuksen pohjalla, kun taas jälkimmäinen on rakennettu EY-sopimuksen eli niin sanotun Rooman sopimuksen pohjalle.

Nykyisestä Unionisopimuksesta oikeus- ja sisäasioita koskevat määräykset on siirretty Lissabonin sopimuksen jälkimmäiseen osaan ja siten yhteisöoikeuteen. Lissabonin sopimukseen sisältyy huomattava määrä pöytäkirjoja, jotka ovat oikeudellisesti velvoittavia ja muodostavat osan sopimuksesta. Näissä pöytäkirjoissa esimerkiksi määrätään lukuisista poikkeuksista sopimusmääräysten soveltamiseen sekä sopimusta täydentävästi monista yksityiskohdista. Lisäksi sopimukseen liittyy joukko julistuksia. Lissabonin sopimus, joka pyritään saamaan voimaan jo 1.1.2009, sisältää toteutuessaan merkittäviä asiallisia muutoksia. Suomi ehti ratifioida aikanaan Perustuslakisopimuksenkin, ja Lissabonin sopimuksen ratifiointiasia on parhaillaan eduskunnan käsiteltävänä.

Lissabonin sopimuksessa perusoikeuskirjan asema on astetta heikompi kuin perustuslakisopimuksen. Perusoikeudet eivät tule suoraan sopimustekstiin, vaan niihin enää viitataan. Säännöksistä tulee kuitenkin oikeudellisesti velvoittavia. Perusoikeuskirjan määräyksillä on yhteyksiä myös oikeus- ja sisäasioiden sisältökysymyksiin. EU:n liittyminen Euroopan ihmisoikeussopimukseen on edelleen kaavailuissa mukana.

Kaikki ongelmat eivät ratkea uudistuksella

Yhteisöllistäminen merkitsee, että "Vapauden, turvallisuuden ja oikeuden aluetta" koskeva sääntely tulee jälleen yhdeksi kokonaisuudeksi Amsterdamin sopimuksesta alkaneen "hajautusvaiheen" jälkeen. Tämä kokonaisuus tulee selkeästi yhteisön oikeudessa kehittyneiden periaatteiden piiriin. Yhteisön oikeuden periaatteet ovat EY-tuomioistuimen oikeuskäytännön myötä jo muutenkin saaneet tietyn aseman kolmannen pilarin oikeudessa.

Nykyisessä kolmannessa pilarissa EU:n toimivallan rajat ovat suhteellisen epäselvät. Esimerkiksi ympäristörikosten suhteen on ollut pulmia, koska rikoslainsäädännön lähentämiseen tarvittavaa toimivaltaa ei oikein ole voinut johtaa sen paremmin III pilarin puolelta kuin yhteisöoikeudestakaan. EY-tuomioistuin kumosi ympäristörikospuitepäätöksen. Tämä aihepiiri on saanut lisää valaistusta, kun toisessa asiassa C-440/05 täsmennettiin, että rikoslainsäädännön lähentäminen EY-oikeudellisella direktiivillä voi koskea ainoastaan rikostunnusmerkistöä, mutta ei rikosoikeudellista seuraamusta eikä rangaistusasteikkoa. Ykkös- ja kolmospilarin keskinäinen suhde on edelleen epäselvä, mistä seuraa vaikeuksia valita oikeat instrumentit. Uudistus ei poista kaikkia epäselvyyksiä.

Vastavuoroista tunnustamista ei ole mainittu perussopimusten tasolla, vaikka se on ollut 1990-luvun lopulta lähtien keskeinen lainsäädännön lähentämistä täydentävä ja korvaava periaate. Puitepäätökset rikoslainsäädännön lähentämiseksi edellyttävät vielä nykyisin neuvostossa yksimielisyyttä, mikä vaikeuttaa päätöksentekoa laajentuneessa EU:ssa.

Aloiteoikeus puitepäätösten tekemiseksi on komission ohella ollut yksittäisillä jäsenvaltioilla. Puitepäätösten toimeenpanon valvonta on ollut heikkoa, koska komissiolta on puuttunut mahdollisuus ajaa kannetta jäsenvaltiota vastaan. Korkean tason Eurooppa-neuvoston tosiasiallinen merkitys on ollut suuri, vaikka sitä ei lueta EU:n varsinaisiin toimielimiin.

EY-tuomioistuimelle esitettävän ennakkoratkaisupyynnön salliminen on edellyttänyt, että jäsenvaltio antaa asiasta julistuksen. Vain 16 EU:n 27 jäsenvaltiosta on hyväksynyt, että niiden viranomaiset saavat tehdä EY-tuomioistuimelle ennakkoratkaisupyyntöjä oikeus- ja sisäasioista. Tämä on olennaisesti heikentänyt sen varmistamista, että rikos- ja rikosprosessiasioissa unionin oikeutta tulkitaan yhdenmukaisesti koko alueella.

Enemmistöpäätöksiin hätäjarrumenettely

Lissabonin sopimuksen myötä EU:n toimivalta oikeus- ja sisäasioissa tulee nykyistä tarkemmin säännellyksi. Rajat ylittävyys on julkilausuttuna vaatimuksena. Vastavuoroisen tunnustamisen periaate vahventuu ja tulee näkyviin määräysten tasolla. Rikoslainsäädännön lähentäminen on selkeästi rajattu siihen, mikä on välttämätöntä. Toissijaisuusperiaatteen toteutumista valvotaan aktiivisesti. Enemmistöpäätösmenettely laajenee, mutta tähän liittyy hätäjarru eli varmistusmenettely siltä varalta, että uudistus uhkaisi jäsenvaltion oikeuden perusteita. EU sitoutuu nykyistä vahvemmin ihmis- ja perusoikeuksiin, mukaan lukien prosessuaaliset oikeudet, mikä ei silti takaa, että näistä saadaan säädetyksi. Oikeusjärjestelmien erilaisuus tunnustetaan sopimuksessa lähtökohdaksi. Kansallisten parlamenttien asema vahvistuu. EY-tuomioistuimen rooli korostuu muun muassa sen myötä, että ennakkoratkaisupyyntöjärjestelmä laajenee ja tulee selvemmin velvoittavaksi. Instrumenttien toimeenpanon valvonta tiukkenee. Politiikkojen toteutumista arvioidaan.

Perustuslakisopimuksen sisältämät oikeus- ja sisäasioita koskevat säännökset olivat aikanaan hyvinkin radikaaleja ja ne olivat yksi keskeisistä kohteista, joihin haettiin muutosta. Kotimaisittain ehkä hankalimmiksi koetut asiat liittyivät yhtäältä enemmistöpäätöksiin siirtymiseen ja toisaalta institutionaalisiin kysymyksiin, erityisesti toimivaltaisen Euroopan syyttäjänviraston perustamiseen. Kumpaakin tilannetta varten on luotu hätäjarrumenettely, jota on perustuslakisopimuksen laatimisen jälkeen hienokseltaan muutettu. Uudessa järjestelmässä ei yksittäinen jäsenvaltio enää pysty lopullisesti estämään asian etenemistä, vaan ne jäsenvaltiot, jotka haluavat asiassa edetä, voivat näin menetellä.

Enemmistöpäätöksiin siirtyminen on rikoslainsäädännön lähentämisessä vähimmäisnormein periaatteelliselta kannalta vaikea kysymys. Mikäli säädösvalmistelukulttuuri on riittävän hyvää tasoa ja mikäli kansallisten oikeusjärjestysten erityispiirteet tulevat kunnollisesti selvitetyiksi lainsäädäntöprosessin kuluessa, myös enemmistöpäätöksentekoon liittyvät vaarat voi olla mahdollista välttää. Kansallisen rikos- ja rikosprosessioikeudellisen lainsäädännön tulee nauttia hyvin suurta kansalaisten luottamusta, eikä siinä saisi esiintyä yllättäviä poikkeamia. Rikosoikeuden tulee myös juridisilta periaatteiltaan edustaa hyväksyttävää kokonaisuutta. Laajentuneessa unionissa on hankalaa päästä täyteen yksimielisyyteen kaikista yksityiskohdista, joten tarvetta edetä enemmistöpäätöksenteon suuntaan on. Lisäksi tilanne on muuttunut 2000-luvun alusta: kaavailluista puitepäätöksistä, erityisesti mitä tulee aineelliseen rikosoikeuteen, suurin osa on jo voimassa.

Muutoksia luvassa myös jatkossa

Eurooppalaistuvan rikosoikeudenhoidon keskeiseksi periaatteeksi on siis vahvistumassa vähimmäisharmonisointi, kun se on välttämätöntä, ja päätösten vastavuoroinen tunnustaminen. Lainsäädäntötoimien hyväksyttävyyttä parantaa ilman muuta se, että osana Lissabonin sopimusta ihmis- ja perusoikeuksien asema unionin oikeudessa vahvistuu. Perusoikeussäännöksillä on varsin läheiset asialliset liittymät nimenomaan oikeus- ja sisäasioihin. Prosessuaalisten oikeuksien ohella tietosuojassa on tällä hetkellä merkittäviä puutteita.

Se poliittinen asiayhteys, jossa rikosoikeudenhoidon ongelmat Euroopassa nousevat, on jatkossakin ennakoimaton ja vaikea hallita. Turvallisuuskysymysten esiinnousu on mitä suurimmassa määrin poliittinen kysymys, koska se liittyy EU:n omaan tarpeeseen osoittaa olemassaolonsa oikeutus kansalaisilleen. Lissabonin sopimuksessa korostuu Eurooppa-neuvoston asema strategisena toiminnan suuntaajana ja kiistojen ratkaisijana.

Kansallisesti erityisesti pohjoismaiseen ajatteluun on kuulunut laajapohjainen lähestymistapa, jossa rikollisuusongelmiin on pyritty perehtymään monipuolisesti ja jossa erilaiset keinot ovat olleet yhtä aikaa käytössä. Repression yhteyttä turvallisuuteen ei ole tarkasteltu yhtä kaavamaisesti kuin EU:n asiakirjoissa. Jäsenvaltiot ovat suhtautuneet varauksellisesti rikosoikeuden pitkälle menevään harmonisointiin, ja vastavuoroisen tunnustamisen periaate on tarjonnut siihen tietyn vaihtoehdon. Suomikin on edustanut tätä kantaa. Selkeästi ajatuksena on ollut jättää tilaa kansalliselle kriminaalipolitiikalle silloinkin, kun aiheet ovat esillä myös EU:n tasolla.

Lissabonin sopimus on laadittu suhteellisen pitkäaikaiseksi ratkaisuksi. Sopimukseen liitetty pöytäkirja siirtymämääräyksistä kertoo, että puitepäätökset säilyvät komission ja EY-tuomioistuimen toimivallan suhteen nykyisten sääntelyiden piirissä enintään viiden vuoden ajan Lissabonin sopimuksen voimaantulosta. Sopimukseen liitetty julistus puolestaan kertoo, että kaikki puitepäätökset on tarkoitus uudistaa viiden vuoden kuluessa voimaantulosta. Näin ollen vuosina 2009-2013 tullaan neuvottelemaan melkoisesta joukosta rikosoikeutta koskettelevia lainsäädäntöinstrumentteja, jotka nyt siis tehdään enemmistöpäätöksin. Lienee selvää, että samassa yhteydessä instrumentteja jälleen myös sisällöllisesti kehitetään, mikä voi tuottaa kansallisesti vaikeuksia, kun ajatellaan kansallisen lainsäätäjän tehtävää taata kotimaisen rikoslainsäädännön johdonmukaisuus. Toissijaisuusperiaatteen toteutumisen valvonta tulee olemaan avainasemassa.

Kirjoittaja on oikeustieteen professori Helsingin yliopistossa.

 
Julkaistu 2.6.2008