Timo Kerttula

Vartioimisliikkeet julkisen vallan rinnalla – uhka vai mahdollisuus

Yksityisten turvallisuuspalvelujen yhteiskunnallinen merkitys on kasvanut. Vartija on muuttunut perinteisestä yöaikaan kiertävästä teollisuusvartijasta näkyväksi yksityisten ja yhteisöjen palvelijaksi. Kauppakeskuksissa ja keskustakortteleissa on huomattavasti todennäköisempää törmätä vartijaan kuin poliisiin.

Yleisen järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitäminen on ollut perinteisesti viranomaisten tehtävä. Käytännössä siitä on vastannut ennen kaikkea poliisi. Julkisen vallan velvollisuutena on tietyn perusturvallisuustason takaaminen. Siihen kuuluu muun ohella katurauhatyyppinen yleinen järjestys ja turvallisuus. Yksityisistä turvallisuuspalveluista annetussa laissa vartioimisliikkeitä onkin kielletty ottamasta vastaan toimeksiantoa, joka käsittää sitoumuksen yleisen järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitämisestä. Toisaalta ne saavat kuitenkin ottaa vastaan toimeksiannon järjestyksenvalvojatehtävistä, joissa on kysymys juuri järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitämisestä. Onko siis yleisen järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitäminen enää julkisen vallan monopoli?

Tavallisen kansalaisen saattaa olla vaikea mieltää vartijan tai järjestyksenvalvojan juridista asemaa. Melkoisen kohtuutonta olisi edellyttää kansalaisen olevan perillä siitä, että järjestyslain mukaisen järjestyksenvalvojan toimivaltuudet ovat muiden järjestyksenvalvojien toimivaltuuksia vähäisemmät. Viime kädessä vartioimisliikkeiden roolin muuttumiseen liittyy myös suurempia kysymyksiä. Uhkana on toisinaan pidetty jopa sitä, että ihmiset jaetaan turvallisuuden suhteen A- ja B-luokan kansalaisiin: niihin, joilla on varaa maksaa turvallisuudesta ja niihin, joilla ei ole.

Vartioimisliikkeiden toimintaan mahdollisesti liittyviä ongelmia on kuitenkin syytä varoa paisuttelemasta liikaa. Edelleen vain pieni osa vartioimisliikkeiden toimeksiannoista on järjestyksenvalvomista. Myös vartijat toimivat edelleen useimmiten yleisöltä suljetuilla alueilla ja suorittavat perustehtäväänsä eli omaisuuden vartiointia. Vastaavasti esimerkiksi tilastoihin vartijoiden ja järjestyksenvalvojien määristä on syytä suhtautua varauksellisesti. Yksi poliisi ei välttämättä tilastollisesti vastaa yhtä vartijaa tai järjestyksenvalvojaa, koska huomattava osa yksityisten turvallisuuspalveluiden työntekijöistä on osa-aikaisia.

Lainsäädännöllä vahvistettu olemassa ollut tilanne

Kiistatonta kuitenkin lienee, että vartioimisliikkeiden rooli on osin muuttunut. Ihmisten turvattomuuden tunne on kasvanut. Samoin rikollisuuden pelko lisääntyy, vaikka rikostilastot eivät välttämättä synkkene. Vartioimisliikkeiden roolin muuttuminen järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitämisessä liittyy nähdäkseni ennen kaikkea poliisin resurssien riittämättömyyteen. Yhteiskunnan muuttuessa poliisilla ei yksinkertaisesti ole mahdollisuuksia vastata turvallisuudesta yksin. Jos poliisi ei ota hoitaakseen käytännön järjestyksenpitoa esimerkiksi kauppakeskuksessa, jokin muu taho sen ottaa.

Vartioimisliikkeiden roolin muuttumiseen liittyy toinenkin kysymys. Julkisuudessakin on toisinaan väitetty, että vartioimisliikkeet ovat ottaneet hoitaakseen aiemmin poliisille kuuluneita tehtäviä. Säädöstasolla näin varmasti onkin, koska järjestyslaissa vartioimisliikkeiden tosiasiallinen rooli järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitämisessä on vahvistettu. Käytännössä muutos ei kuitenkaan ole ollut näin radikaali. Vartioimisliikkeiden järjestyksenpidollinen tehtävä on vahvistettu nimenomaan sellaisilla alueilla, joilla poliisi ei koskaan ole ollut aktiivinen toimija. Kauppakeskukset ovat hyvä esimerkki. Lainsäädännöllä on vain vahvistettu pitkään olemassa ollut tilanne. Varsinaisen katurauhan ylläpitäminen kuuluu edelleen poliisille.

Mistä sitten johtuu, että vartioimisliikkeet ovat alun perin saaneet hoitaakseen järjestyksenpidollisia tehtäviä? Se voi liittyä väestön ajankäyttötapojen ja kaupunkirakentamisen muutoksiin. Ihmiset viettävät aiempaa enemmän aikaansa sellaisissa paikoissa, jotka ovat yksityisessä omistuksessa mutta yleisessä käytössä. Järjestyksenpidon velvoitteet ovat jääneet ennen kaikkea omistajan kontolle. Kehitykseen liittyy myös ongelmia. Kun alueiden yksityiset omistajat sääntelevät järjestyksenpitoa, on mahdollista, että järjestys kauppakeskuksessa on erilainen kuin julkisen vallan ylläpitämä järjestys. Tämän vuoksi toiminnan riittävä viranomaisvalvonta on tärkeää.

Oikeudellisesti monimutkainen tilanne

Vartioimisliikkeiden roolista käytävään keskusteluun liittyy lukuisia oikeudellisia aspekteja. Valitettavasti yksityisiin turvallisuuspalveluihin on vielä kohdistettu varsin vähän oikeustieteellistä tutkimusta. Vartioimisliiketoiminnalla on sekä valtiosääntö- että rikosoikeudellisia liittymäkohtia. Valtiosääntöoikeudellinen näkökulma liittyy esimerkiksi siihen, millä edellytyksillä yleisen järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitämistehtäviä yleensä voidaan antaa julkisen vallan ulkopuolisille toimijoille. Vartijoiden ja järjestyksenvalvojien toimivaltuuksien rajojen selvittäminen edellyttää puolestaan rikosoikeudellista näkökulmaa. Välttämättä eri näkökulmia ei voi kovin selkeästi erottaa toisistaan.

Perustuslaissa on säädetty niistä edellytyksistä, joiden vallitessa julkisen vallan käyttöön liittyviä tehtäviä voidaan antaa muille kuin viranomaisille. Perustuslain mukaan merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä ei viranomaiskoneiston ulkopuolelle voida antaa ensinkään. Eduskunnan perustuslakivaliokunta onkin joutunut arvioimaan sitä, pysyvätkö vartioimisliikkeille annetut tehtävät ja toimivaltuudet sellaisissa rajoissa, että kyse ei ole merkittävän julkisen vallan käytöstä. Tähän liittyviä kannanottoja perustuslakivaliokunta on antanut mm. järjestyksenvalvojalaista, yksityisistä turvallisuuspalveluista annetusta laista sekä järjestyslaista.

Valtiosääntöoikeudellisia ongelmia ei ole omiaan vähentämään se, että yleisen järjestyksen ja turvallisuuden käsitteen sisältö sinänsä on epäselvä. Jos yleisellä järjestyksellä tarkoitetaan usein esitetyn käsityksen mukaisesti normaalin tilan säilymistä lähinnä yleisillä paikoilla, ongelmaksi jää se, mitä normaalilla tilalla tarkoitetaan. Kuitenkin käsitteen pitäisi havainnollistaa ja määrittää poliisi- ja vartioimisliiketoiminnan välistä rajaa. Tämän vuoksi olisi ehkä syytä pohtia sitä, pitäisikö rajanveto tehdä jollakin toimivammalla kriteeristöllä.

Myös se on aina otettava huomioon, että vartioimis- ja järjestyksenvalvojatehtävien suorittajilla on mahdollisuus puuttua korostuneesti ihmisten perusoikeuksiin. Kyse on siis ns. perusoikeusherkistä tehtävistä. Perustuslakivaliokunta onkin ottanut kantaa myös vartijoiden ja järjestyksenvalvojien toimivaltuuksien ja perusoikeuksien rajoitusedellytysten suhteeseen.

Perustuslakivaliokunta on katsonut, että vartijat ja järjestyksenvalvojat toimivat erityisiä toimivaltuuksiaan käyttäessään rikosoikeudellisella virkavastuulla. Toisaalta toiminta perustuu käytännössä usein ns. jokamiehen oikeuksien käyttöön, johon virkavastuuta ei ole yleensä liitetty. Esimerkiksi vartijalla on poistamiseen, kiinniottamiseen sekä turvallisuustarkastuksen tekemiseen liittyviä erityisiä valtuuksia. Kun vartija toimii hätävarjelu- tai pakkotilatilanteessa, hänen asemansa vastaa tavallisen kansalaisen asemaa.

Jokamiehenoikeuksia säädettäessä ei välttämättä ole otettu huomioon sitä, että näille oikeuksille saattaa syntyä eräänlaisia ammattimaisia käyttäjäryhmiä. Tämä on otettava huomioon myös vartijoiden ja järjestyksenvalvojien toimivaltuuksista käytävässä keskustelussa. Jos yksityisten turvallisuuspalveluiden toimijoille säädetään kovin paljon erityisiä toimivaltuuksia, merkittävän julkisen vallan käytön rajat tulevat helposti vastaan. Jos heidät taas jätettäisiin tyystin jokamiehen oikeuksien varaan, he saattaisivat pudota rikosoikeudellisen virkavastuun ulkopuolelle.

Vartijoiden ja järjestyksenvalvojien toimivaltuuksien rajat ovat ainakin joiltakin osin epämääräisiä. Esimerkiksi vartijan poistamisoikeutta koskevan säännöksen sanamuoto näyttäisi viittaavan jossakin määrin laajempaan poistamisoikeuteen kuin mikä oikeuden sisältö perusoikeusmyönteisen tulkinnan valossa voisi olla. Myös toimivaltuuksien systematisoinnissa voisi olla tarkentamisen varaa. Nyt vartijoiden ja järjestyksenvalvojien toimivaltuuksia koskeva sääntely on hajallaan eri laeissa. Esimerkiksi järjestyslaissa tarkoitetun järjestyksenvalvojan toimivaltuuksien osalta järjestyslaissa on viittaussäännös järjestyksenvalvojalakiin, minkä jälkeen järjestyslaissa on todettu, mitä järjestyksenvalvojalain mukaisia toimivaltuuksia järjestyslaissa tarkoitetulla järjestyksenvalvojalla ei kuitenkaan ole. Edellinen lause ilmaisee kapulakielisyydessään sen, mistä on kyse; systematisoinnin tarve olisi ilmeinen.

Yksityisten turvallisuuspalvelujen roolin muuttumiseen on vaikea suhtautua neutraalisti. Keskustelussa tunnutaan usein olevan kategorisesti joko roolin kasvattamisen puolella tai sitä vastaan. Eräs asia tuntuu keskustelussa kuitenkin usein unohtuvan. Jos halutaan, että poliisi hoitaa kaiken yleisen järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitämisen, pitäisi kyetä takaamaan poliisille riittävät resurssit tähän. Lienee realistista lähteä siitä, että turvallisuustarpeen ilmetessä turvaudutaan niihin mahdollisuuksiin, joita yhteiskunnassa tosiasiassa on tarjolla.

Kirjoittaja on lehtori Laurea-ammattikorkeakoulussa.

Kirjoitus perustuu hänen lisensiaatintutkimukseensa Yksityinen poliisiko? Tutkimus vartioimisliikkeiden toimintaedellytysten muuttumisesta.

 
Julkaistu 9.6.2006