Juuso Oilinki

Yksityistä vai julkista palvelua?

Julkishallinnon yhtiöittäminen korruption torjunnan haasteena

Korruption torjunnassa on syytä kiinnittää entistä enemmän huomiota julkisten hankintojen lainmukaisuuteen ja avoimuuteen erityisesti kuntasektorilla. Käytännön tasolla korruptiivisia piirteitä sisältäville rikosepäilyille on tyypillistä hankintalain vastainen toiminta, johon liittyy usein epäily toiminnasta esteellisenä esimerkiksi julkisen hankinnan valmistelussa tai hankintaa koskevassa päätöksenteossa. Osassa tapauksissa esteellisenä toimimisen taustalla havaitaan epäasiallista vaikuttamista oikeudettomia etuja tarjoamalla. Erityisesti paikallinen päätöksenteko on riskialtista korruptiiviselle toiminnalle. Päättäjän etu voi olla hyvin lähellä paikallisyhteisössä vallitsevia intressejä, jolloin korruptiivinen toiminta ei herätä kielteistä huomiota vaan se koetaan laajasti sosiaalisesti hyväksyttävänä. Kuntatasolla päätöksentekoon liittyy usein kaksoisroolien riski, kun päätöksentekoon tai sen valmisteluun osallistuvan kuntapäättäjän oma tai hänen intressipiirinsä liiketoiminta hyötyvät vähintäänkin välillisesti esimerkiksi tietyn palveluntarjoajan valinnasta.

Rajanveto julkisen ja yksityisen välillä hämärtynyt

Viime vuosina johdonmukaisesti edennyt kuntien toimintojen yhtiöittäminen asettaa uusia vaatimuksia korruptiorikosten paljastamiselle ja tutkinnalle. Tämä pitkälti liiketaloudellisin perustein tapahtuva yhtiöittäminen on johtanut vääjäämättä siihen, että rajanveto julkisen toiminnan ja yksityisen toiminnan välillä on hämärtynyt merkittävästi. Julkisen toiminnan yhtiöittämiseen liittyy korruption torjunnan näkökulmasta myös muita riskitekijöitä. Yhtiöittäminen on tuonut oman varjonsa julkisten hankintojen läpinäkyvyydelle. Myös esteellisyyssäännökset poikkeavat merkittävästi toisistaan riippuen siitä, tuottaako kunta palvelunsa kuntaorganisaation sisällä vai osakeyhtiömuotoisten toimintayksiköiden kautta. Osakeyhtiömuotoisiin kuntakonsernin tytäryhtiöihin ei käytännössä myöskään sovelleta viranomaistoimintaan liittyviä lahjusrikossäännöksiä.

Avoimuus. Julkisia palveluja yhtiöitetään usein merkittävin liiketaloudellisin perustein ja kuntien tuottamat palvelut ovat siirtyneet yhä laajemmin kuntakonsernien tytäryhtiöille. Osakeyhtiön toimintaan sovelletaan näissä tapauksissa pääasiassa osakeyhtiölakia, eikä esimerkiksi kuntalakia, vaikka kysymyksessä olisi kunnallinen yhtiö. Olennaista päätöksen teon avoimuuden kannalta on se, että julkisten varojen käytön edellyttämä läpinäkyvyys ja päätöksenteon avoimuus heikentyvät toimittaessa osakeyhtiölain mukaan. Julkisuuslain mukaiset selonteot niiden taloudellisesta toiminnasta ja päätöksenteon perusteista eivät enää ole avoimesti esillä kuntalaisille, valtuutetuille tai median edustajille. Esimerkiksi hankintasopimukset ovat monissa tapauksissa usein vain asianosaisjulkisia, jolloin esimerkiksi vain tarjouskilpailuun osallistuneilla on oikeus tutustua sopimusasiakirjoihin. Hankintalain mukaan hankintaa koskeva päätös on annettava tiedoksi vain niille, joita se ensisijaisesti koskee. Tämä tarkoittaa sitä, että myöskään hankintalain mukaisissa hankinnoissa ei tarvitse noudattaa ns. yleisöjulkisuutta. EU:n korruption torjuntaraportissa vuonna 2014 on kiinnitetty huomiota avoimuusongelmaan. Raportissa kehotetaan Suomea varmistamaan, että ulkopuoliset tahot saisivat enemmän tietoa kuntien yhtiöiden tekemistä hankintasopimuksista.

Esteellisyys. Kunta- ja hallintolain esteellisyyssäännökset ovat aikanaan luotu edistämään viranomaisten päätöksenteon objektiivisuutta sekä turvaamaan kansalaisten ja yhteiskunnan eritoimijoiden tasapuolista kohtelua viranomaistoiminnassa. Kuntakonsernien osakeyhtiöt ja valtio-omisteiset osakeyhtiöt toimivat osakeyhtiölain mukaisina oikeushenkilöinä, jolloin esteellisinä toimimista sääntelevät pääosin osakeyhtiölain esteellisyyttä koskevat säädökset, eivätkä esimerkiksi kunta- tai hallintolaki. Osakeyhtiölain esteellisyyssäännökset eivät kuitenkaan ole yhtä kattavat kuin esimerkiksi hallintolain esteellisyyspykälät. Myöskään rikoslain virkarikospykäliä ei harvoja poikkeustilanteita lukuun ottamatta sovelleta osakeyhtiömuotoiseen toimintaan.

Lahjonnan kriminalisointi. Kunnan tai valtion oman organisaation toiminnassa sovelletaan viranomaistoimintaan liittyviä lahjusrikossäännöksiä, joista säädetään rikoslain 16 ja 40 luvuissa. Kunnan tai valtion yhtiömuotoisessa toiminnassa, esimerkiksi ostopalveluja tuottavaan osakeyhtiömuotoiseen hankintayksikköön, sovelletaan pääasiassa rikoslain 30 luvun elinkeinotoiminnan lahjusrikossäännöksiä. Ero sovellettavuudessa on merkittävä monelta osin. Ensinnäkin soveltamiskynnys on huomattavasti korkeampi elinkeinotoiminnan lahjusrikosten osalta. Merkittävin ero liittyy mielestäni kuitenkin elinkeinotoiminnan lahjusrikosten ja viranomaistoimintaan liittyvien lahjusrikospykälien suojeluobjektien erovaisuuteen.

Viranomais- ja elinkeinotoiminnan lahjusrikospykälät

Rikoslain 16 ja 40 luvun pykälien tavoitteena on mm. edistää virkatoimien luotettavuutta ja tasapuolisuutta torjumalla epäasiallisen vaikuttamisen mahdollisuuksia, kun taas elinkeinotoiminnan lahjusrikospykälät on ensisijassa säädetty suojaamaan elinkeinoharjoittajaa itseään. Elinkeinotoiminnan lahjusrikosten tunnusmerkistöön liittyy edellytys lahjoman salaamisesta elinkeinonharjoittajalta. Helsingin hovioikeuden ratkaistavana olleessa tapauksessa, jossa syyttäjä vaati rangaistusta pääurakoitsijan edustajille lahjuksen ottamisesta ja aliurakoitsijan edustajille lahjuksen antamisesta elinkeinotoiminnassa, tuomioistuin otti kantaa mm. vaatimukseen lahjuksen salaamisesta. Hovioikeus on ratkaisussaan (15/114320) todennut, että asiassa ei ole voitu pois sulkea sitä mahdollisuutta, että työntekijöillä oli ollut matkalle osallistumiseen työnantajansa nimenomainen tai ainakin hiljainen suostumus, ja ettei matka siten ole ollut rikoslain 30 luvun 7 §:ssä tarkoitettu oikeudeton etu eli lahjus. Hovioikeus viittaa lain esitöihin, joissa on todettu, että jos elinkeinonharjoittajan alaiselle työntekijälle tarjotaan ylimääräinen etu hänen työnantajansa nimenomaisin tai hiljaisin suostumuksin, kysymyksessä ei ole lahjus (HE 66/1988 vp). Luonnollisestikaan kyseistä edellytystä salaamisesta ei ole viranomaistoimintaan koskevissa lahjusrikospykälissä. Tämä merkittävä ero asettaa samaa tehtävää suorittavat hankintayksiköt rikosoikeudellisesta näkökulmasta täysin eri asemaan riippuen siitä, onko toiminta järjestetty kuntaorganisaation sisällä vai onko toiminta yhtiöitetty.

Julkisen sektorin yhtiöittäminen on tuonut merkittäviä muutoksia yhteiskunnan varoin rahoitettavaan toimintaan ja sen toimintaympäristöön. Kuntien ja valtion on pyrittävä kehittämään tehokkaita ja toimivia sisäisiä ratkaisumalleja, joilla korruptiota ja epäasiallista päätöksentekoa pystyttäisiin tehokkaasti ennalta ehkäisemään ja oikeudenmukainen ja avoin päätöksenteko turvaamaan. Yhtiöiden sisäisen tarkastuksen merkitystä tulisi entisestään korostaa ja toimintaan tulisi varata riittävästi resursseja. Toiminnassaan sisäisen tarkastuksen tulisi kiinnittää nykyistä enemmän huomiota korruptioon ja sitä ennaltaehkäiseviin toimiin. Sisäisen ohjeistuksen ja koulutuksen tulee kannustaa mahdollisimman avoimeen toimintaan ja päätöksentekoon. Väärinkäytösten ja muun epäasiallisen toiminnan varalle tulisi olla käytössä myös tarkoituksenmukaiset kanavat väärinkäytöksistä ilmoittaville tahoille.

Kirjoittaja työskentelee ma. erityisasiantuntijana oikeusministeriössä.

Lähteitä:
Keskusrikospoliisi (2015). Korruptiorikollisuus 2014–2015.

Mansikka, T. (2014). Kuka kantaa Virkavastuuta? Edilex 2014/11

EU Anti-Corruption Report (2014). 6113/14ADD 26. Report from the Commission to the Council and European Parliament.

 
Julkaistu 23.3.2016
Sivun alkuun |