Jussi Matikkala

Vaikutusvallan väärinkäyttö

Suomessa on arvioitu ja harkittu vaikutusvallan väärinkäytön kriminalisointia. Pulmat liittyvät ennen kaikkea päätöksentekoon vaikuttamisen "epäasiallisuutta" koskevaan kriteeriin.

(Kuva: RodeoImages MI)

Suomi liittyi vuonna 2002 lahjontaa koskevaan Euroopan neuvoston rikosoikeudelliseen yleissopimukseen. Yleissopimuksen 12 artiklassa on vaikutusvallan väärinkäyttöä koskeva säännös, jonka mukaan:

"Kukin sopimuspuoli ryhtyy tarvittaviin lainsäädännöllisiin ja muihin toimenpiteisiin säätääkseen kansallisessa lainsäädännössään rangaistavaksi teoksi tahallisen perusteettoman edun lupauksen, tarjoamisen tai antamisen palkkiona suoraan tai välillisesti sellaiselle henkilölle, joka väittää tai vahvistaa pystyvänsä epäasiallisesti vaikuttamaan jonkin 2, 4–6 ja 9–11 artiklassa tarkoitetun henkilön päätöksentekoon, riippumatta siitä, onko etu tarkoitettu asianosaiselle itselleen vai toiselle henkilölle, sekä tällaisen edun pyytämisen, vastaanottamisen tai tarjouksen tai lupauksen hyväksymisen palkkiona vaikutusvallan käyttämisestä riippumatta siitä, käytetäänkö vaikutusvaltaa tai johtaako oletettu vaikutusvalta haluttuun tulokseen."

Artiklassa tarkoitettu vaikutusvallan väärinkäyttö on korruptiivista toimintaa. Perinteiseen lahjusrikokseen verrattuna kyse on kuitenkin kolmiasianosaissuhteesta, jossa perusteeton etu tarjotaan välimiehelle, jolla itsellään ei ole toimivaltaa tehdä eduntarjoajan haluamaa päätöstä, mutta välimiehen odotetaan todellista tai oletettua vaikutusvaltaansa hyödyntäen vaikuttavan epäasiallisesti virkamiehen, kansanedustajan tai heihin rinnastettavan henkilön päätöksentekoon. Välimiehen todellinen tai hänen väittämänsä vaikutusvalta perustuisi yleissopimuksen englanninkielisen selitysmuistion mukaan hänen ammatilliseen asemaansa tai sosiaalisiin suhteisiinsa.

Rangaistussäännöksen tarkoituksena olisi torjua sitä, että päätösvallan käyttäjiä lähellä olevia henkilöitä hyödynnettäisiin korruptiivisesti epäasiallisten päätösten aikaansaamiseksi. Hyväksyttävää lobbaamista ei ole tarkoitus pitää vaikutusvallan väärinkäyttönä. 12 artiklan mukaan rangaistavaan menettelyyn syyllistyvät eduntarjoaja ja välimies, ei sen sijaan päätöksentekijä. On myös huomattava, että artiklan rangaistussäännöksen laatimisen kannalta hankalin elementti, epäasiallinen vaikuttaminen päätöksentekoon, ei ole objektiivinen rikostunnusmerkki, eikä rangaistavuus edellytä, että välimies todella ryhtyy vaikuttamistoimiin.

Sopimusvaltiot saavat tehdä 12 artiklaa koskevan varauman. Suomi onkin sellaisen tehnyt. Varauma on uudistettu muutaman kerran, ja nykyinen varauma on voimassa 1.2.2018 saakka. Yleissopimuksen toimeenpanoa valvova EN:n korruptionvastainen toimielin GRECO suositteli vuonna 2007 Suomea harkitsemaan vaikutusvallan väärinkäytön kriminalisoimista ja varaumasta luopumista.

Kriminalisointi jakaa mielipiteitä

Suomessa onkin arvioitu ja harkittu vaikutusvallan väärinkäytön kriminalisointia. Hyväksyessään muutoksia lahjontaa koskeviin säännöksiin eduskunta esitti vuonna 2010 ponsilausuman, jonka mukaan se edellyttää, että hallitus ryhtyy kiireesti valmistelemaan lainsäädäntöehdotuksen vaikutusvallan väärinkäytön kriminalisoimiseksi. Oikeusministeriön työryhmä päätyi mietinnössään viime vuonna katsomaan, ettei riittäviä perusteita erityiselle vaikutusvallan väärinkäyttöä koskevalle säännökselle voida katsoa olevan. Työryhmän mietinnöstä annetussa lausuntopalautteessa mielipiteet jakautuivat voimakkaasti toisten ollessa työryhmän kanssa samaa mieltä ja toisten katsoessa, että kriminalisointi tulisi säätää tai asiaa koskevaa valmistelua ainakin jatkaa. Eduskunnan lakivaliokunta viittasi syksyllä 2015 hallituksen vuosikertomuksesta antamassaan lausunnossa eduskunnan ponteen ja kehotti valmistelemaan asiaa koskevan lainsäädäntöehdotuksen. Vielä ei ole selvää, miten asia tulee etenemään.

Vaikutusvallan väärinkäyttö on jo nykyisellään suurelta osin rangaistavaa erityisesti lahjusrikoksia ja virkarikoksia sekä rikokseen osallisuutta koskevien säännösten perusteella. Sitä kysymystä, tuleeko rangaistavuuden alaa laajentaa – esimerkiksi lahjusrikostunnusmerkistöjä laajentamalla tai erityisellä vaikutusvallan väärinkäyttöä koskevalla rangaistussäännöksellä – tulee arvioida normaalilla tavalla yleisten kriminalisointiperiaatteiden pohjalta.

Epäasiallisuuden määrittely hankalaa

Vaikutusvallan väärinkäyttöä koskevan rangaistussäännöksen laatimisen pulmat liittyvät ennen kaikkea yleissopimuksen 12 artiklassa tarkoitettuun päätöksentekoon vaikuttamisen "epäasiallisuutta" koskevaan kriteeriin. Tällä on yhtäältä rangaistussäännöksen muotoilua ja toisaalta sen sisältöä koskeva puolensa. Rangaistussäännöksen muotoilua koskeva problematiikka liittyy rikosoikeudellisten säännösten tarkkarajaisuutta koskevaan vaatimukseen. "Epäasiallista" vaikuttamista koskevaa rikoksen tunnusmerkkiä voitaisiin hyvin perustein pitää liian epätäsmällisenä. Jonkin lähikäsitteen kuten "sopimattomuuden" tai "oikeudettomuuden" käyttämisen epäasiallisuuden asemesta ei välttämättä voida katsoa tuovan merkittävää parannusta tarkkarajaisuutta koskevaan ongelmaan. Tilannetta voidaan pyrkiä parantamaan esimerkiksi epäasiallisuuden lähemmällä määrittelyllä. Yhden ratkaisutavan voisi tässä muodostaa epäasiallisuuden luonnehtiminen poikkeamiseksi hyvästä edunvalvontatavasta. Hyväksyttävästä edunvalvonnasta ei kuitenkaan ole olemassa riittävästi aineellista lainsäädäntöä, jonka rikkomiseen rangaistavuus voitaisiin kytkeä.

Sisällöllistä puolta koskeva peruskysymys on puolestaan se, milloin vaikuttaminen päätöksentekoon on "epäasiallista". Selvää on, että kaikki palkkiota vastaan tapahtuva päätöksentekoon vaikuttamiseen pyrkiminen ei voi olla rangaistavaa vaikutusvallan väärinkäyttöä. Muussa tapauksessa esimerkiksi tavanomainen lobbaaminen ja asianajo- ja asiamiestoiminta olisivat varsin usein rangaistavaa. Yleissopimuksen englanninkielisessä selitysmuistiossa onkin todettu, että "epäasiallisen" vaikuttamisen tulee sisältää korruptiivinen tarkoitus: hyväksytyt lobbaamisen muodot eivät kuulu käsitteen alueeseen. Muilta osin selitysmuistiosta saa valitettavan vähän apua pyrittäessä selvittämään 12 artiklassa tarkoitetun vaikuttamisen "epäasiallisuuden" sisältöä.

Päätöksentekoon vaikuttamisen "epäasiallisuuden" sisältöä pohdittaessa on otettava huomioon esimerkiksi perustuslaissa säädetyt ilmaisuvapaus ja kansalaisten poliittis-yhteiskunnalliset osallistumisoikeudet. Ihmisillä on oikeus lähestyä esimerkiksi virkamiehiä ja poliitikkoja erilaisin tavoin, ja yleensä heillä on myös oikeus pyrkiä vaikuttamaan päätöksentekoon. Lobbarien ja asiamiesten toiminta liittyy osaltaan ammatin ja elinkeinon harjoittamisen vapauteen. Poliittinen elämä on puolestaan täynnä erilaisia lehmänkauppoja.

Keskeisenä sisällöllisenä haasteena vaikutusvallan väärinkäytön kriminalisoinnissa on siis vaikuttamisen "epäasiallisuuden" hahmottaminen luovien ilmaisuvapauden, poliittisten osallistumisoikeuksien ja muiden oikeudenmukaisen vaikuttamisen tilanteiden muodostamien karikoiden välillä.

Ratkaisumalleja etsitään

Ratkaisumallina saattaisi olla vaikuttamisen epäasiallisuutta ilmentävien tyyppitilanteiden muodostaminen ja niiden kuvaaminen vaikutusvallan väärinkäytön tunnusmerkistön osan muodostavassa määritelmäsäännöksessä. Tällöin myös laillisuusperiaatteen ja rikosoikeuden viimesijaisuutta koskevan ultima ratio -periaatteen vaatimuksia olisi tyydytetty paremmin kuin hyödynnettäessä pelkästään melko epämääräistä epäasiallisuuden käsitettä tai vastaavaa lähikäsitettä.

Esimerkiksi Norjassa ja Ruotsissa on vaikutusvallan kauppaamista koskeva säännös. Niissä vaikuttamisen epäasiallisuutta koskevasta haasteesta on selvitty jättämällä tämä tunnusmerkki rangaistussäännöksistä pois. Säännöksiä ei ole juuri sovellettu. Ruotsin säännös ei koske vaikuttamista kansanedustajiin, joten Ruotsilla on edelleen yleissopimuksen 12 artiklaa koskeva varauma.

Vaikutusvallan väärinkäytön kriminalisointiin liittyy myös muita sääntelyn muotoilua koskevia kysymyksiä. Yleissopimuksen 12 artiklan rikoskuvaushan on varsin monipolvinen, ja GRECO on varsin tarkkana sen suhteen, että jäsenvaltioiden sääntelyt varmasti sisältävät kaikki artiklan mainitsemat elementit. Sääntelyä koskevat yksittäiset kysymykset alkavat jo rikosnimikkeestä, sillä monet pitävät yleissopimuksen 12 artiklan suomenkielistä otsikkoa "vaikutusvallan väärinkäyttö" hieman harhaanjohtavana. Sen englanninkielinen nimi ("trading in influence") pikemmin voisi viitata "vaikutusvallan kauppaamiseen". Tämä nimitys sopii puolestaan paremmin välimiehen kuin eduntarjoajan menettelyyn. Ehkä sääntelykysymykset vielä ratkeavat.

Kirjoittaja on lainsäädäntöneuvos oikeusministeriössä.

 
Julkaistu 23.3.2016
Sivun alkuun |