Matti Joutsen

Korruption torjunnan kansainväliset ulottuvuudet

RodeoImages MEF

Kansainvälisessä kanssakäymisessä on totuttu siihen, että jokainen valtio kehittää yhteiskuntaansa ja muun muassa oikeusjärjestelmäänsä haluamallaan tavalla. Erityisesti rikollisuutta ja sen kontrollia on pidetty puhtaasti kansallisina kysymyksinä. Kukin valtio on saanut määritellä omien arvojensa perusteella ja poliittisen järjestelmänsä mukaisesti sen, mikä käyttäytyminen kriminalisoidaan ja miten asiaa käsitellään kontrollijärjestelmässä.

Korruption osalta tämä lähestymistapa saattaa tuntua erityisen ymmärrettävältä, sillä korruptiossahan kyseessä on vallan väärinkäyttö. Kukapa prinssi tai kuningas olisi valmis kuuntelemaan muiden mielipiteitä siitä, miten valtaa maassa tulee käyttää? Vielä kylmän sodan aikana suurvallat suhtautuivat korruptioon macchiavellimaisesti, sillä korruptio auttoi saamaan itsenäistyviä entisiä siirtomaita omaan leiriin.

Tilanne alkoi muuttua 1900-luvun lopussa. Aloite tuli USA:sta. Jälkipolvet ehkä yhdistävät Richard Nixonin (presidenttinä 1969–1974) ja hänen varapresidenttinsä Spiro Agnewin korruptio- ja muihin skandaaleihin, mutta juuri Nixonin presidenttikaudella kriminaalipolitiikka alkoi kansainvälistyä. Nixonin julistaessa "sodan huumeita vastaan" hänen avustajansa oivalsivat, että USA:han suuntautunut huumeiden virtaa ja USA:sta karkaavaa huumeiden laittomasta myynnistä kertyneiden varojen virtaa ei saada katkaistua ilman kansainvälistä yhteistyötä. USA alkoi antaa muiden valtioiden viranomaisille neuvoja ja teknistä tukea näiden rikosoikeusjärjestelmän tehostamiseksi. Avuksi otettiin uusia tutkintamenetelmiä kuten telekuuntelu ja valeostot, mutta luotiin myös uusia rikosnimikkeitä kuten rahanpesu.

Samoihin aikoihin USA:ssa paljastui useita kansainväliseen kauppaan liittyviä korruptioskandaaleja. Vuonna 1977 kongressi kriminalisoi lahjonnan kansainvälisessä kaupassa (Foreign Corrupt Practices Act). Kun muut valtiot eivät seuranneet USA:n esimerkkiä, nämä saivat käytännössä itselleen kilpailuedun: niiden yritykset saattoivat edelleen lahjoa ulkomaisia virkamiehiä kauppojen saamiseksi ja saattoivat jopa vähentää lahjukset verotuksessa liiketoimintaan liittyvinä kuluina. Tarvittiin uusia kansainvälisiä pelisääntöjä. Tilaisuus koitti 1990-luvun alussa, kun mm. Brasilian ja Venezuelan presidentit joutuivat eroamaan virastaan korruptioskandaalien seurauksena. USA onnistui saamaan Amerikan valtioiden järjestön tukemaan ajatusta yleissopimuksesta. Sellainen syntyikin vuonna 1996.

Kun pää oli saatu auki, muita yleissopimuksia seurasi perässä nopeassa tahdissa. Vajaassa kymmenessä vuodessa hyväksyttiin peräti yhdeksän yleissopimusta tai vastaava (Amerikan valtioiden liitto 1996, EU 1997, Euroopan neuvosto 1999, eteläinen Afrikka 2001, läntinen Afrikka 2001 ja Afrikan Unioni 2003) sekä kaksi globaalista sopimusta (OECD 1997 ja YK 2003). Vuonna 2012 tehtiin vielä Arabimaiden kesken sopimus. Alueellinen kattavuus on merkittävästi laajentunut. Yksinomaan YK:n korruption vastaisella yleissopimuksella on nykyisin peräti 178 sopijapuolta.

Sopimusten sisällössä sekä eroja että yhtäläisyyksiä

Viimeisen kahdenkymmenen vuoden aikana kehitys on siis ollut huomattavan nopeata. Kun vielä 1990-luvun alussa ei ollut edes kansainvälisesti hyväksyttyä määritelmää siitä, mikä on lahjontaa (puhumattakaan korruption muista muodoista), sellaisia saatiin kymmenen vuoden sisällä useita.

Korruptiota koskevat yleissopimukset eivät olleet toistensa kopiota. Niiden sisällön ja merkityksen välillä on suuriakin eroja. Yleisesti ottaen niissä on kuitenkin samoja ainesosia: kriminalisointivelvollisuuksia, pelisääntöjä poliisi- ja oikeudelliselle yhteistyölle, säännöksiä korruption ennalta ehkäisemisestä ja säännöksiä korruption kautta saatujen varojen jäljittämisestä ja palauttamisesta.

Kriminalisoinnin osalta lähes kaikissa sopimuksissa vaaditaan, että sopijavaltiot sisällyttävät rikoslakiinsa säännöksiä lahjuksen antamisesta ja ottamisesta, myös silloin, kun lahjuksen ottaja on ulkomainen virkamies. Eroja on muun muassa siinä, käsitelläänkö sopimuksessa mm. yritysten välistä lahjontaa (toisin sanoen kun osapuolena ei ole virkamies) ja vaalirahoitusta. Sen lisäksi eräissä sopimuksissa on säännöksiä mm. vaikutusvallan väärinkäytön ja laittoman vaurastumisen kriminalisoinnista.

YK:n, EN:n, läntisen Afrikan ja Afrikan Unionin sopimuksissa on sen lisäksi säännöksiä rikostutkinnasta ja poliisiyhteistyöstä; muut sivuavat aihetta korkeintaan maininnalla. Rikoksentekijän luovuttamista ja oikeusapua taas käsitellään lähes kaikissa sopimuksissa. Myös korruption kautta saatujen varojen jäljittämisestä, takavarikoimisesta ja palauttamisesta on säännöksiä useimmissa sopimuksissa. Aihe on osoittautunut ymmärrettävistä syistä erittäin merkittäväksi nimenomaan kehitysmaille. Asian tärkeyden ymmärtää kun muistaa, että sellaisten kleptokraattien kuin Mohamed Suharton, Ferdinand Marcosin, Mobuto Sese Sekon ja Sani Abachan väitetään kunkin presidenttikautensa aikana saaneen korruption kautta itselleen ja tukijoilleen miljardeja euroa.

Ennaltaehkäisyn näkökulmasta sopimukset yleensä edellyttävät korruptiontorjuntaviraston (tai vastaavan) perustamista, eettisten ohjeiden kehittämistä virkamiehistölle ja julkisten hankintojen tiukempaa valvontaa. Eräissä sopimuksissa on määräyksiä ilmiantajien (whistle blowers) suojelusta ja kansalaisyhteiskunnan roolista. Läntisen Afrikan ja Afrikan Unionin sopimukset sisältävät pakollisia säännöksiä virkamiesten velvollisuudesta ilmoittaa tuloistaan ja varoistaan.

Ovatko yleissopimukset vaikuttaneet kansalliseen korruption torjuntaan?

Yleisesti ottaen voi väittää, että lisääntynyt kansainvälinen toimeliaisuus on tuottanut tulosta. Sopimukset ovat tarjonneet tarvittavat työkalut kansainväliselle poliisi- ja oikeudelliselle yhteistyölle. Samalla ne ovat antaneet sopivan viitekehyksen laajemmalle kansainväliselle yhteisyölle, johon on osallistunut edellä mainittujen alueellisten järjestöjen, OECD:n ja YK:n lisäksi muitakin kansainvälisiä järjestöjä (kuten ETYJ), yksittäisiä valtioita (erityisesti USA, Iso-Britannia, Alankomaat, Saksa ja Pohjoismaat), hallituksista riippumattomia järjestöjä (erityisesti Transparency International, mutta myös esimerkiksi Kansainvälinen kauppakamari) ja yksityinen sektori.

Sopimusten täytäntöönpano ei kuitenkaan tapahdu itsestään, vaan edellyttää lainsäädännön tarkistusta, uusia rakenteita ja menettelyjä, koulutusta, lisääntyneitä resursseja viranomaisille ja järjestöille sekä ennen kaikkea riittävää ja kestävää poliittista tahtoa, joka ei haihdu ilmaan seuraavien vaalien jälkeen. Westfalenilaisen suvereenisuusperiaatteen johdosta kansainvälisellä yhteisöllä on vain rajalliset mahdollisuuden vaikuttaa tilanteeseen yksittäisen valtion sisällä. Tämä johtuu erityisesti kahdesta syystä:

1) sopimukset on jouduttu laatimaan sen verran väljiksi, että niihin jää tulkinnan varaa. Sen lisäksi yhdessä valtiossa toimiva malli ei välttämättä sovellu toiseen; ja

2) eräitä poikkeuksia lukuun ottamatta sopimusten täytäntöönpanon valvonta on suhteellisen lepsua.

Sopimusten väljyys – "one size doesn’t fit all". Korruption käsitteistö on melko uutta, eivätkä kaikki ole yksimielisiä siitä, mitä kaikkea siihen kuuluu. Sen lisäksi valtiot edustavat eri oikeus- ja hallintojärjestelmiä, niiden yhteiskunnallinen ja taloudellinen kehitys on erilainen ja esimerkiksi oikeusvaltiokäsitteen iskostumisessa niin virkamiesten kuin kansalaisten ajatusmalleihin on suuria eroja. Pitääkö korruption torjunnan pääpainon olla "katutason" lahjonnan kitkemisessä? Vaalirahoitukseen liittyvissä epäselvyyksissä? Nepotismissa eli "omien" suosimisessa virkanimityksissä ja etuja jaettaessa? Jos ongelma on hyvä veli -verkostossa, sopiiko lääkkeeksi virkamiesten varojen ja sidonnaisuuksien ilmoittaminen ja jos, miten näitä ilmoituksia tulee hyödyntää valvonnassa? Miten sitten määritellään virkamiehen käsite, jotta se olisi riittävän kattava? Tarvitaanko riippumaton korruptiontorjuntavirasto, ja mitä kaikkea tehtäviä ja valtuuksia sillä tulee olla? Miten kyseistä virastoa valvotaan ilman, että esimerkiksi kansanedustuslaitos alkaa puuttua sen tekemiin päätöksiin?

Täytäntöönpanon lepsu valvonta. OECD:n ja EN:n sopimusten täytäntöönpanon valvonnassa on omaksuttu niin sanottu vertaisarviointi, jossa kahden sopijapuolen asiantuntijat käyvät paikan päällä arvioimassa, miten kolmas sopijapuoli on onnistunut noudattamaan sopimusta. Menettely on melko vaativa ja kallis. Siihen liittyy muun muassa huolellinen valmistelu, paikan päällä käytävät keskustelut monen eri sidosryhmien edustajien kanssa, yleiskeskustelu, johon myös muiden sopijavaltioiden edustajat voivat osallistua, yksityiskohtaisten suositusten hyväksyminen sekä suositusten noudattamisen seuranta.

Vertaisarviointi on teollistuneiden valtioiden edustajille tuttua muun muassa rahanpesun vastaisen Financial Action Task Forcen toiminnasta. Heille ei ollut vaikeuksia hyväksyä ajatusta vertaisarvioinnista korruption torjuntaa koskevan yleissopimuksen yhteydessä. Muiden valtioiden edustajille taas tämä malli oli oudompi ja herätti kiinnostuksen lisäksi epäilyjä. Erityisesti neuvoteltaessa YK:n yleissopimuksen täytäntöönpanon arvioinnista käsitykset sopivasta menettelystä menivät pahasti ristiin. Erimielisyyttä oli jo siitä, voiko YK:n piirissä yhden valtion edustaja käydä tutustumassa tilanteeseen toisessa valtiossa. Jotkut pitivät tätä peräti valtion itsemääräämisoikeuden loukkauksena. Muut erimielisyydet koskivat muun muassa sitä, mitä tietoja voi käyttää, käydäänkö paikan päällä keskustelemassa kaikkien sidosryhmien edustajien kanssa, onko kohteena olevalla valtiolla oikeus puuttua raportin ja suositusten sisältöön, voidaanko raporttia käsitellä yleisistunnossa, julkaistaanko raporttia ja seurataanko suositusten täytäntöönpanoa.

Koska arviointijärjestelmän hyväksyminen edellytti kaikkien sopijavaltioiden yksimielisyyttä, lopputulos oli ehkä odotettavissa: se noudatti pitkälti vertaisarviointeihin epäluuloisesti suhtautuvien valtioiden edustajien vaatimuksia. Raportissa saa käyttää vain kohdevaltion antamia virallisia tietoja, maavierailu järjestetään ainoastaan, jos kohdevaltio tällaista haluaa, kohdevaltiolla on oikeus puuttua raportin ja suositusten sisältöön, yksittäisistä arviointiraporteista ei käydä lainkaan yleiskeskustelua, arviointiraporteista julkaistaan vain muutaman sivun tiivistelmä ja minkäänlaista menettelyä ei ole suositusten täytäntöönpanon seurannalle. Tosin käytännössä monet valtiot ovat suhtautuneet rakentavasti arviointiin ja esimerkiksi maavierailu on lähes aina järjestetty. Sen lisäksi YK:n kriminaalipoliittinen sihteeristö on tehnyt erinomaista taustatyötä arvioijien ja laajemminkin viranomaisten kouluttamisessa.

YK:n yleissopimuksen täytäntöönpanossa on tullut muitakin jännitteitä vastaan. Pahimmat ja sitkeimmät koskevat hallituksista riippumattomien järjestöjen (esim. Transparency International) edustajien mahdollisuutta olla edes läsnä Wienissä täytäntöönpanoa koskevissa kokouksissa. Muita kysymyksiä ovat muun muassa arviointijärjestelmän rahoitus, teknisen avun vahvistaminen ja korruption kautta saatujen varojen tehokkaampi jäljittäminen ja palauttaminen. YK:n sopimus toimii ehkä hyvänä esimerkkinä kansainvälisen yhteistyön hyvistä ja huonoistakin puolista. On kieltämättä suomalaiseen pragmaattiseen kriminaalipolitiikkaan ja avoimeen keskusteluun tottuneen kokousosanottajan mielestä turhauttavaa käydä kädenvääntöä siitä, tarvitaanko kansalaisyhteiskuntaa korruption torjunnassa ja millä ehdoilla. Samalla kuitenkin maailmaan on saatu yhä vahvistuva toimintakehys kansainväliselle ja sitä kautta myös kansalliselle ja paikalliselle yhteistyölle korruption torjunnassa.

Suomalaiset(kin) ovat havahtuneet huomaamaan, että meilläkin pitää tehostaa toimintaa ja että voimme oppia muiden valtioiden kokemuksista, olivatpa ne sitten USA:n kaltaisia teollistuneita maita tai kehitysmaita kuten Brasilia. Korruptiolla on jatkuvasti vahvistuva kansainvälinen ulottuvuus. Korruption torjunta tarvitsee vastaavan ulottuvuuden.

Kirjoittaja on YK:n yhteydessä toimivan Euroopan kriminaalipolitiikan instituutin (HEUNI) johtaja. Hän on osallistunut aktiivisesti korruption vastaisen YK:n yleissopimuksen arviointijärjestelmää koskeviin neuvotteluihin ja hän on Euroopan komission asettaman korruptiontorjunnan asiantuntijatyöryhmän jäsen.

 
Julkaistu 23.3.2016
Sivun alkuun |