Kirsi-Maria Halonen

Julkisiin hankintoihin liittyy korruptioriski

Hankintalainsäädännön tavoitteena on turvata tavaroiden ja palveluiden vapaa liikkuvuus, edistää kilpailua, tehostaa julkisten varojen käyttöä sekä lisätä hallinnon läpinäkyvyyttä ja vastuullisuutta. Julkisten varojen käytön läpinäkyvyydellä ja kilpailuttamisvelvollisuudella pyritään näin ollen myös ehkäisemään väärinkäytöksiä.

Julkisilla hankinnoilla tarkoitetaan sellaisia tavara-, palvelu- ja rakennusurakkahankintoja, joita valtio, kunnat ja kuntayhtymät, valtion liikelaitokset sekä muut hankintalainsäädännössä määritellyt hankintayksiköt tekevät oman organisaationsa ulkopuolelta. EU:n hankintadirektiiveihin perustuva laki julkisista hankinnoista (348/2007) edellyttää muun muassa, että kynnysarvot ylittävistä hankinnoista on ilmoitettava avoimesti sähköisessä hankintailmoituskanavassa ja että hankinnat on kilpailutettava hankintalaissa kuvatulla tavalla.

Julkiset hankinnat ovat viime vuosina tehdyissä tutkimuksissa ja EU:n korruptiontorjuntakertomuksessa tunnistettu yhdeksi korruption riskikohteista. Tähän vaikuttaa osaltaan hankintojen on suuri taloudellinen merkitys. Hankintojen vuosittaiseksi kokonaisarvoksi on Suomen osalta arvioitu yli 30 miljardia euroa, mikä vastaa noin 17 prosenttia bruttokansantuotteesta. Kilpailutettavia, hankintalainsäädännön soveltamisalalla olevia hankintoja on tästä kokonaisarvosta noin kolmannes.

Oikeuskäytäntöä korruptiorikoksista vielä vähän

Suomessa on vähän korruptiorikoksia ja erityisesti epäeettistä toimintaa julkisissa hankinnoissa koskevaa oikeuskäytäntöä. Lahjontarikosten oikeuskäsittelyssä suurimmiksi haasteiksi on koettu korkea näyttötaakka siitä, että etuus on vastaanotettu ja että vastaanotettu etuus on vaikuttanut henkilön toimintaan. Joskus ratkaisevaa tuomitsematta jättämisen kannalta on ollut myös se, että etuuden vastaanottaneella henkilöllä ei ole katsottu olleen mahdollisuutta vaikuttaa päätöksentekoon. Toisaalta myöskään vaikutusvallan väärinkäyttöä ei ole vielä kriminalisoitu Suomessa. Tämän lisäksi ongelmalliseksi on koettu hankintayksiköiden edustajien lahjontaa koskevat säännökset, jotka ovat eri sisältöisiä riippuen siitä, onko kyse viranomaisesta vai muusta, esimerkiksi osakeyhtiömuodossa toimivasta hankintayksiköstä.

Vähäisestä oikeuskäytännöstä huolimatta Keskusrikospoliisilla ja paikallisilla poliiseilla on viime vuosina ollut tutkittavana useita julkisiin hankintoihin liittyviä vakavia väärinkäytösepäilyjä. Useisiin Helsingin kaupungin 2000-luvulla tehtyihin rakennusurakoihin liittyen nostettiin syytteet yhteensä 13 henkilön osalta viime vuonna. Kaupungin projektipäällikön epäillään vastaanottaneen urakoihin liittyviä lahjuksia lähes kymmenen vuoden ajan. Tutkinnan yhteydessä projektipäällikön kotoa löydettiin 115 000 euroa käteistä. Väärinkäytöksiä epäillään tapahtuneen myös Helsingin poliisin Karhu-ryhmän materiaalihankinnoissa. Runsaasti julkisuudessa olleessa tapauksessa Vantaan kaupungin entistä kaupunginjohtajaa vastaan nostettiin puolestaan syyte kesällä 2015 törkeästä lahjuksen ottamisesta ja virkavelvollisuuden rikkomisesta rakentamiseen liittyvien arkkitehti- ja yhdyskuntasuunnittelupalveluhankintojen osalta. Viime kuukausina mediassa on uutisoitu Vaasan kaupungin virkamiehiin kohdistuneista lahjusepäilyistä. Kaupungin virkamiehiä epäillään törkeästä lahjuksen vastaanottamisesta kaupungin urakkahankintojen käsittelyn yhteydessä.

Huolenaiheena tietyt toimialat ja hankintamenettelyn vaiheet

Julkisia hankintoja pidetään hyvin haavoittuvaisena korruptiolle, väärinkäytöksille ja hyvä veli -verkostoille. Tietyillä sektoreilla korruptiota esiintyy enemmän kuin toisilla. Ongelmia esiintyy erityisesti rakentamista ja IT-hankintoja koskevissa projekteissa, selviää Poliisiammattikorkeakoulun viimevuotisesta tutkimuksesta. Nämä toimialat tunnistettiin riskialttiiksi myös korruptiota julkisissa hankinnoissa tarkastelleessa oikeusvertailevassa tutkimuksessa "Warning on Crime". Euroopan komission rahoittamassa hankkeessa vertailtiin julkisiin hankintoihin liittyviä korruptioriskejä 25 EU:n jäsenvaltiossa sekä näissä maissa käytössä olevia korruption torjunta- ja valvontakeinoja.

Vaikka merkkejä lahjonnasta julkisissa hankinnoissa onkin jossain määrin havaittavissa, suurimpana huolena julkisissa hankinnoissa ovat kuitenkin käytännöt, joilla pyritään edistämään tietyn toimittajan valintaa. Korruption tunnistaminen ei aina ole helppoa ja virkamiesten ja elinkeinoelämän edustajien välisen hyväksyttävän ja epäeettisen verkostoitumisen välinen rajanveto on vaikeaa. Korruptioasiantuntijoiden mukaan eturistiriitoja ja hyvä veli -verkostoon perustuvaa toimintaa esiintyy erityisesti kunnissa. Usein kunnalliseen päätöksentekoon osallistuu pieni, aktiivinen ryhmä henkilöitä, jotka ovat asuneet ja työskennelleet samassa kunnassa vuosien ajan. Ei ole myöskään tavatonta, että pienissä yhteisöissä julkisista hankinnoista päättämiseen tai niiden valmisteluun osallistuu henkilöitä, joiden oma, heidän lähisukulaisensa tai ystävänsä yritys osallistuu tarjouskilpailuun.

Korruptiolle alttiimpia hankintamenettelyn vaiheita ovat hankinnan suunnitteluvaihe ja toisaalta itse hankintasopimuskausi. Hankinnan suunnitteluvaiheessa riskejä liittyy erityisesti siihen, kilpailutetaanko hankintaa ylipäätään vai tehdäänkö se suorahankintana. Toisaalta myös tarjouskilpailussa voidaan tavoitella tiettyä tarjoajaa tai tuotetta asettamalla tarjoajien soveltuvuusvaatimukset, hankinnan kohteen vaatimukset ja vertailukriteerit muita yrityksiä syrjivästi. Kyseenalaista toimintaa esiintyy myös sopimuskauden aikana esimerkiksi tekemättömän työn laskuttamisena sekä työn määrää ja kustannuksia lisäävien sopimusmuutosten tekemisenä.

Korruption valvontaa parannettava

Korruptiota ei nähdä vakavana uhkana Suomessa, eikä meillä ole valvontaviranomaista, jonka tehtävänä olisi erityisesti valvoa tai ehkäistä korruption esiintymistä julkisissa hankinnoissa. Keskusrikospoliisilla on korruption valvontaan ja ehkäisemiseen liittyviä tehtäviä, mutta tehtävien hoitamiseen on kuitenkin osoitettu hyvin rajalliset resurssit. Koska korruptio on luonteeltaan piilorikollisuutta, on useilla eri toimijoilla, kuten yritysten ja julkishallinnon sisäisellä tarkastuksella ja medialla tärkeä rooli korruption paikallistamisessa ja ehkäisemisessä. Viime vuosina eräiden journalistien poikkeukselliset tutkimustaidot sekä kiinnostus korruptiota ja korruption torjuntaa kohtaan ovat olleet ratkaisevassa asemassa monien julkista sektoria koskevien tutkintojen käynnistämisessä. Toisaalta korruptioepäilyjä paljastuu myös verotarkastusten ja yritysten tai julkisyhteisöjen sisäisten tarkastusten yhteydessä.

Korruption valvonnan kannalta viranomaisten toiminnan läpinäkyvyys ja asiakirjajulkisuus ovat suuressa roolissa. Julkisuuslakia (laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta 621/1999) sovelletaan viranomaisasemassa olevissa hankintayksiköissä. Julkisia hankintoja tehdään kuitenkin myös muissa kuin viranomaisissa. Viime vuosina, osittain EU:n valtiontukilainsäädännön ja kilpailuneutraliteettiperiaatteen edellyttämästä kuntien ja valtion liikelaitosten yhtiöittämisvaatimuksesta johtuen, vastuuta julkisista palveluista on siirretty enenevissä määrin valtion ja kunnan viranomaisilta ja liikelaitoksilta niiden omistamille osakeyhtiöille. Toisaalta myös monet usean hankintayksikön puolesta julkisia hankintoja keskitetysti kilpailuttavat yhteishankintayksiköt toimivat yhtiömuodossa. Näiden yksiköiden hankinta-asiakirjojen julkisuus määräytyy hankintalain mukaan. Käytännössä tämä merkitsee sitä, että hankinta-asiakirjat ovat ainoastaan asianosaisjulkisia, eli julkisia vain tarjouskilpailuun osallistuneille yrityksille, mikä puolestaan vaikeuttaa yhtiömuodossa toimivien hankintayksiköihin julkista valvontaa.

Hankintalakia ollaan parhaillaan uudistamassa. Tämän vuoden kuluessa voimaantuleva uusi hankintalaki sisältää entistä enemmän säännöksiä, joiden tavoitteena on puuttua tehokkaammin julkisyhteisöjen ja yritysten välisiin suhteisiin sekä mahdollistaa hankintasopimusten valvontaa myös sopimuskauden aikana. Vaikka lienee turhan optimistista olettaa, että julkisiin hankintoihin liittyviä väärinkäytöksiä ei enää uuden hankintalain voimaantultua esiintyisi, vaikuttaa kuitenkin siltä, että hankintayksiköiden mahdolliseen epäeettiseen menettelyyn tullaan jatkossa kiinnittämään aiempaa enemmän huomiota.

Kirjoittaja on työskennellyt pitkään hankintayksiköissä sekä kuntien että valtion hankintojen parissa. Hän väitteli Turun yliopistossa julkisista hankinnoista vuonna 2015 ja työskentelee tällä hetkellä Lapin yliopistossa kauppaoikeuden yliopistonlehtorina. Julkisten hankintojen ja velvoiteoikeuden lisäksi kirjoittajan kiinnostuksen kohteisiin lukeutuvat korruption torjuntaan ja julkisuusperiaatteeseen liittyvät kysymykset.

Lisätietoa:
Peurala, Johanna – Muttilainen, Vesa: Korruption riskikohteet 2010-luvun Suomessa. Poliisiammattikorkeakoulu 2015.

Warning on Crime- hankkeen tulokset ja raportit ovat saatavilla osoitteesta: www.warningoncrime.eu. Kirjoittaja toimi hankkeessa raportoijana Suomen osalta.

 
Julkaistu 23.3.2016
Sivun alkuun |