Jussi Matikkala

Kartellistit – petosmiehiä valtakunnan erikoisessa suojeluksessa?

Artikkelissa käsitellään kilpailunrikkomuksia ja arvioidaan Kilpailulaki 2010 -työryhmän edotuksia.

Vuoden 1995 elokuuhun saakka voimassa olleen Hallitusmuodon 6.2 §:n mukaan "Kansalaisten työvoima on valtakunnan erikoisessa suojeluksessa". Lainasin otsikossa osin tuota sattuvaa muotoilua aikomuksenani tässä käsitellä kilpailunrikkomuksia, lähinnä kartellien takana olevien luonnollisten henkilöiden asemaa.

Tarjouskartellissa tarjouksen antajat ovat salaa sopineet tarjouskäyttäytymisestä, esimerkiksi tarjoushinnasta. Näin tarjouksen pyytäjä voidaan saada suorittamaan korkeampi hinta kuin miksi se olisi muodostunut ilman tällaista tarjouskartellia. Perinteisen luonnehdinnan mukaan petoksen (objektiiviseen) olemukseen kuuluu erehdyttämistoimi, erehdytetyn erehdyksen vallassa suorittama omaisuusdisponointi ja omaisuusvahinko.

Vuoden 1988 kilpailunrajoituslain (709/1988) 5 §:ssä kiellettiin tarjouskartellit, ja lain 24 §:ssä säännöksen tahallinen rikkominen säädettiin rangaistavaksi kilpailunrajoitusrikoksena. Rangaistusasteikkona oli sakkoa–vankeutta enintään 1 vuosi.

Kilpailunrikkomismaksu tuli voimaan 1992

Vuoden 1992 kilpailunrajoituslaissa (480/1992) tästä erityiskriminalisoinnista luovuttiin. Harvoissa tuomioistuinten käsittelemissä kilpailurikkomusjutuissa oli tuomittu lieviä sakkorangaistuksia. Niillä ei esitöissä (HE 162/1991) nähty suurempaa ennaltaehkäisevää merkitystä. Tällaisten asioiden käsittely vaatii erityisasiantuntemusta. Kilpailunrikkomuksen arvioinnissa teon elinkeinoelämälle tuottamalle vahingolle tuli antaa enemmän painoa kuin tekijän toimenpiteiden subjektiiviselle moitittavuudelle.

EY:n kilpailujärjestelmässä käytössä oli hallinnollinen maksuseuraamus. Niinpä Suomessa otettiin 1992 laissa käyttöön hallinnollinen sanktiojärjestelmä. Lain 4–7 §:n muusta kuin vähäisestä rikkomisesta tuli määrättäväksi hallinnollinen seuraamusmaksu, kilpailunrikkomismaksu (8 §). Sen suuruus oli 5 000–4 000 000 markkaa. Jos kilpailunrajoitus ja olosuhteet huomioon ottaen oli perusteltua, maksun suuruus saattoi olla tätä suurempikin, kuitenkin enintään 10 % edellisen vuoden liikevaihdosta. Vastaavasti sanktion määrääminen siirtyi rikosprosessista hallintoprosessiin. Nyttemmin kilpailunrajoituslain 7 §:ssä (318/2004) on käytössä vain 10 %:n ylärajasääntö.

Tärkeä kysymys on se, merkitsikö vuoden 1992 siirtyminen kilpailunrajoituslaissa rangaistusvastuusta hallinnolliseen kilpailunrikkomismaksuun samalla sitä, että rikoslain yleiset petossäännöksetkään eivät voisi soveltua tällaisiin tekoihin. Sisälsikö tämä siirtyminen toisin sanoen lupauksen rikosoikeudellisesta koskemattomuudesta myös esimerkiksi petosrikosten näkökulmasta?

Kilpailunrikkomismaksu määrätään elinkeinonharjoittajalle. Elinkeinonharjoittaja voi olla luonnollinenkin henkilö. Käytännössä kilpailunrikkomismaksu tulee yleensä määrättäväksi elinkeinotoimintaa harjoittavalle oikeushenkilölle. Sitä ei voida määrätä oikeushenkilössä toimiville luonnollisille henkilöille sen orgaaneihin kuulumisen tai tosiasiallisen päätösvallan käyttämisen perusteella. Näin ollen sanktio ei kohtaa esimerkiksi kartelliin osallistuvan oikeushenkilön johtoa ja vastuuhenkilöitä.

Rangaistusvastuu ja hallintosanktiovastuu

Monet ovat katsoneet, että kilpailua vääristävistä teoista pidättymiseksi ei ole riittävää, että vain oikeushenkilöä uhataan seuraamuksilla. Tätä ei välttämättä koeta myöskään oikeudenmukaiseksi. Paljon onkin pohdittu sitä, eikö myös oikeushenkilön taustalla hääriviä pitäisi voida jotenkin sanktioida. Rahasanktion toimivuutta tässä yhteydessä on kuitenkin epäilty, onhan sen siirtäminen oikeushenkilön ja lopulta kuluttajien maksettavaksi kohtalaisen yksinkertaista. Niinpä esimerkiksi mahdollisen rangaistussäännöksen tulisi sisältää vankeusrangaistuksen uhka. Myös turvaamistoimenpiteen luonteinen liiketoimintakielto on ollut esillä mahdollisena henkilökohtaisena seuraamuksena.

Hallinnollisen sanktiojärjestelmän etuihin on kuulunut mm. se, että hallintoprosessi voi olla tehokkaampi kuin rikosprosessi, jossa vastaajan asema on perinteisesti ollut vahvemmin turvattu. Ylipäätään henkilövastaajan asema on usein vahvempi kuin oikeushenkilövastaajan. Prosessien välistä eroa on kylläkin ollut omiaan kaventamaan hallintolainkäytön kehittyminen samoin kuin se, että Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan rikosprosessuaaliset takeet saattavat tulla sovellettaviksi muunkin ankaran sanktion kuin rangaistuksen ollessa uhkana.

Kilpailunrikkomisasioissa sovelletaan leniency-järjestelmää, jossa kilpailunrajoituksen ilmiantava yritys välttyy seuraamukselta. Muut asian selvittämiseen osallistuvat yritykset voivat saada seuraamukseen tuntuvan alennuksen. Järjestelmä on osoittautunut tehokkaaksi välineeksi kartellien paljastamisessa. Leniency-järjestelmä puoltaa sikäli hallinnollisen sanktiojärjestelmän käyttämistä, että rikosoikeudellisessa järjestelmässä on tähän asti suhtauduttu varsin torjuvasti rikoksentekijän vapauttamiseen vastuusta palkkioksi toisten rikokseen osallistuneiden ilmiantamisesta.

Hallinnollisen järjestelmän puolesta on puhunut myös se, että EY:n kilpailuoikeudessa on käytössä hallinnollinen sanktiojärjestelmä. Ainakin osasyynä tähän on puolestaan ollut rikosoikeudellisen toimivallan puuttuminen. EY:n/EU:n merkitys rikosoikeudessa on kuitenkin jatkuvasti kasvanut.

Eräissä Euroopan maissa vakavia kilpailunrikkomuksia on kriminalisoitu. Kriminalisointia on pohdittu laajasti myös Ruotsissa, jonka uudessa, marraskuussa 2008 voimaan tulleessa kilpailulaissa ei kuitenkaan omaksuttu rikosoikeudellista sanktiomallia. Sen sijaan Ruotsissa otettiin vakavissa kilpailunrikkomuksissa käyttöön toinen henkilökohtaisen seuraamuksen muoto, liiketoimintakielto. Kielto merkitsi eräänlaista kompromissia vallinneen järjestelmän ja rikosoikeudellisen mallin välillä. Liiketoimintakiellon käyttöönottoa onkin kutsuttu myös "kevytkriminalisoinniksi".

Kilpailulaki 2010 -työryhmä ehdottaa uutta lakia

Kilpailunrikkomusten sanktiojärjestelmää on meilläkin pohdittu Kilpailulaki 2010 -työryhmässä, joka vastikään jätti samannimisen mietintönsä. Työryhmä ehdottaa kilpailunrajoituslain korvaamista uudella kilpailulailla. Kilpailunrikkomusten kriminalisoimista tai erillisen liiketoimintakieltojärjestelmän luomista kilpailunrajoitusasioita varten ei kuitenkaan ehdoteta. Työryhmä katsoi, että kilpailunrikkomusten seuraamusjärjestelmän tulee edelleen perustua hallinnolliseen seuraamusmaksuun.

Kielteistä suhtautumistaan rikosoikeudellisen järjestelmän hyödyntämiseen työryhmä perustelee hallinto- ja rikosoikeudellisten menettelyjen yhteensovittamisella tilanteessa, jossa eri menettelyjen soveltamisen suhde on epäselvä (s. 50–51). Rikosprosessin tiukat menettelyvaatimukset voisivat vaarantaa kilpailunrajoitusten selvittämistä koskevien hallintoprosessien tehokkuuden. Lisäksi rikosoikeudellisten sanktioiden käyttöönotto todennäköisesti heikentäisi leniency-järjestelmän tehokkuutta, koska järjestelmä ei vapauttaisi yritysjohtoa rikosoikeudellisista seuraamuksista.

Näkökulmana on siis lähinnä se, olisiko syytä hyödyntää rikosoikeutta hallinnollisen järjestelmän ohella eikä sen sijasta. Esitetyt näkökohdat ovat merkittäviä. Tosin argumentaatio ei ole erityisen kattavaa, ja muitakin ratkaisuja olisi voitu puolustaa. Mikään ei esimerkiksi periaatteessa estäisi lainsäätäjää harkitsemasta leniency-järjestelyn istuttamista rikos- tai rikosprosessuaaliseen järjestelmään. Mahdollinen olisi myös toimenpiteistä luopumista kartellirikoksissa koskeva erityissäännös.

Petos- ja muiden rikosten soveltuvuus?

Työryhmä kiinnittää osana rikosoikeudellista keskustelua huomiota myös petosrikokseen ja sen soveltuvuuteen lähinnä joihinkin tarjouskartellitapauksiin (s. 47 ja 50–51). Työryhmän perustelut rikosoikeuden hyödyntämistä vastaan koskevat paljolti myös jo olemassa olevan petosrangaistussäännöksen soveltamista. Lisäksi mietinnössä katsotaan, että ero rangaistavan tarjouskartellin ja rikoslain näkökulmasta hyväksyttävän yhteistyön välillä on epäselvä samoin kuin rangaistavan tarjouskartellin ja kilpailuoikeudellisesti hyväksyttävän yhteistyön ero. Tästä esitetään "helposti havaittavia tulkintaongelmia" esimerkkeineen, jotka eivät tosin täysin auenneet minulle. Joka tapauksessa, mikäli petossääntely ei voisi tulla sovellettavaksi tarjouskartelleihin, ei tähän mielestäni olisi syynä petoksen tunnusmerkistön sanamuoto vaan kilpailunrikkomussanktioita koskevan sääntelyn edellä kuvatut vaiheet, etenkin vuoden 1992 sääntelyratkaisu.

Yksi tärkeä näkökulma, johon tulisi kiinnittää huomiota, on mahdollisten muiden rikosten kuin petoksen asema kilpailunrikkomuksessa. Esimerkiksi kartellin peittelyssä saatetaan toteuttaa kirjanpitorikos. Jos kilpailunrikkomismaksun käyttöönotto merkitsi sitä, ettei petoksen tunnusmerkistö (enää) sovellu kartellitekoihin, ulottuuko tällainen vastuuvapaus myös esimerkiksi kirjanpitorikoksiin? Leniency-järjestelmän tehokkuuden ylläpitämisperustelu edellyttäisi kaiketi vastuuvapautta myös tässä.

Työryhmä tarkastelee myös liiketoimintakieltoa vastuuhenkilöiden sanktiomahdollisuutena. Tältäkään osin ei olla sääntelemättömässä tilanteessa. Liiketoimintakielto on nimittäin sanktiona jo olemassa, eikä sen soveltamisalan edellytyksenä ole rangaistava teko. Seuraamuksen määräämisen yhtenä kriteerinä on liiketoimintakieltolain 3 §:n (1220/1997) mukaan nimenomaan se, että henkilö on liiketoiminnassa laiminlyönyt lakisääteisiä velvollisuuksia ja hänen toimintaansa on kokonaisuutena arvioiden pidettävä "terveen ja toimivan taloudellisen kilpailun kannalta vahingollisena". Mietinnössä korostetaan voimassaolevan liiketoimintakieltolain soveltumisen epävarmuustekijöitä, joita ovat kilpailunrajoituslain kieltojen käsittelemättömyys liiketoimintakiellon määräämisen perusteena liiketoimintakieltolain esitöissä ja liiketoimintakiellon soveltaminen tähän mennessä vain rikosperusteisesti (s. 53). Mikäli voimassaolevaa liiketoimintakieltosääntelyä ei voitaisi soveltaa vakaviin kilpailunrikkomuksiin, tähän eivät nähdäkseni olisi syynä kilpailuoikeutta koskevat seikat.

Työryhmän mukaan liiketoimintakielto todennäköisesti lisäisi kilpailulainsäädännön ennalta ehkäisevää vaikutusta. Toisaalta liiketoimintakiellon valvonta ja sen kohdentaminen oikealla tavalla olisi haasteellista. Erityisen kilpailurikkomuksia koskevan liiketoimintakiellon käyttöönotto edellyttäisi työryhmän mukaan näiden seikkojen tarkempaa selvittämistä. Mietinnössä ei lähemmin valoteta sitä, liittyisikö liiketoimintakiellon valvontaan ja kohdentamiseen kilpailunrikkomusten yhteydessä huomattavasti suurempia ongelmia kuin talousrikosten alueella, jossa seuraamusta on ryhdytty käyttämään aiempaa enemmän.

Kirjoittaja on rikosoikeuden dosentti ja tutkii mm. sanktio-oikeuden kysymyksiä.

 
Julkaistu 10.3.2009